原文出处：《云南民族大学学报 ( 哲学社会科学版)》2016年第1期，第79—84页。

作者简介：方铁，云南民族大学民族文化研究院特聘研究员，云南大学西南边疆少数民族研究中心教授，博士生导师，复旦大学民族研究中心特聘研究员，四川大学客座教授。云南民族大学 民族文化研究院，云南 昆明 650031

摘要: 包括政治制度在内的边疆治理制度，是历代王朝统治边疆地区的重要手段，也是国家法治在边疆地区的重要体现。元明清三朝的边疆治理制度，较此前历朝的边疆治理制度有所发展。另一方面，元明清三朝的边疆治理制度，彼此间也有较大的差异，反映出此三朝治理边疆地区的思想和实践，受到统治者的来源及时代环境等方面的影响。在元明清三朝之中，清朝的边疆治理制度最为成熟和完善，不仅取得良好的施治效果，而且产生了深远的影响。

关键词：元明清; 边疆治理制度; 思想和治策

中国传统边疆治理制度的内容十分丰富。广义的边疆治理制度，大致包括政治制度、行政区划制度、行政管理制度、法律制度、经济制度等方面的内容。其中，政治制度又可划分为元首制度、中央决策体制及其运行机制、中央行政体制及其运行机制、地方行政体制及其运行机制、监察制度、军事制度、人事管理制度等具体部分。狭义的边疆治理制度主要指政治统治制度。本文简要叙述元明清三朝狭义的边疆治理制度。

一、元朝的边疆治理制度

元朝实现较高水平的全国统一，并确定了边疆地区与邻邦较清楚地分开，朝廷以不同的治策应对的天下格局。①元朝治边有两个重要的特点，一是在全国推行行省制度，二是在全国边疆地区施行形式和内容有异的管理制度，尤其以在西南边疆实行的土官制度最具创意，成效也十分明显。

行省源自金朝的尚书省。金朝常遣重臣出镇诸路，或以宰相职权授予地方长官，称为 “行省”。蒙古汗国沿用金制，地方有征伐之役，设行中书省代表中央统领之。元朝建立后立中书省总领全国政务，以后在各地设行中书省，逐渐演为常设的统治机构。除在京师周围地区设 “腹里”直隶于中书省外，以元军分别占领和控制的若干军事镇戍区为基础，在全国设江浙、云南、湖广、陕西、四川、甘肃、江西、辽阳、岭北、征东等 10 个行省，相当一部分行省位于边疆地区。行省辖区广阔，大部分行省包有现今两三个省的辖地，并做到上下结合、浑然一体，尽量避免中央与地方脱节的现象。元朝在中央设宣政院，掌管全国佛教事务并统辖吐蕃地区。朝廷在吐蕃地区分设朵思麻宣慰司、朵甘思宣慰司、乌思藏纳里速古鲁孙宣慰司，宣慰司下设安抚司、招讨司、宣慰司与元帅府、万户府等机构，对吐蕃地区进行深入统治。元朝的行省制度和对吐蕃地区的行政管辖，为明清两朝沿袭。

元朝的行省制度大致有以下特点:②一是代表中央政府分驭各地，因此具有地方最高官府与朝廷派出机构的双重性质。二是在职能和权力行使方面，具有替中央收权，同时兼为地方分留部分权力的性质，在行政、军事、司法方面表现得最为明显。三是权力大而不专，凡钱粮、军事、屯种、漕运诸要事，行省无不领之，对防止代表中央分驭各地使命被削弱，以及行省向地方割据势力演化有积极的意义。四是行省制度既非中原王朝的传统制度，也并非蒙古汗国的旧制，而兼有蒙古法与汉地监察传统的因素。行省制度实现了中央与地方权力组合较合理的结构，即以中央集权为主，适当添人为地方分权。通过行省制度，朝廷掌握了控制军队、官吏任用等方面的权力，又把一部分权力分寄于行省，然后借行省集权于中央。由于实行这一制度，朝廷可直接掌控及指挥行省，在处理行政、军事、财政、司法等具体事务方面，行省又享有很大

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① 方铁，黄禾雨: 《论中原王朝治边的文化软实力》，《中国边疆史地研究》2013 年 2 期。

② 李治安: 《元代行省制度》，北京: 中华书局，2011 年版，第 5 页。

的权力。元朝在边疆地区广为设治，统治较为全面和深入，并积极发展经济和开发资源，均取得明显的成效。前代的不少羁縻之地，到元代 “皆赋役之，比于内地”，这些都与行省制度具有简洁、高效及易于操作的特点有关。

元代以前，中原王朝的治边之策主要是 “羁縻之治”。①因受时代条件的限制，“羁縻之治”尚处于有效管理的初期阶段，施行中的随意性与不规范执行较为明显，同时少见基于南北部差异与不同时期的特点而具有的改变。如汉朝的边郡、唐朝的羁縻府州，均普遍施用于各地边陲，并无因地制宜的改变和具体明确的规定，重防御、轻开发是两朝治边共有的特点，在制度建设与监督保障等方面，也缺少应有的重视。蒙元面临新的天下格局，统治者也较少有 “内华夏外夷狄”、 “守在四夷”一类的观念，行事崇尚简便易行。在元朝建立前 20 余年，蒙古军长途奔袭平定大理国，并在其地实行北部草原通行的万户制度，但云南地区动荡不止。富有统治经验的大臣赛典赤受命至云南建立行省。他进行调查后决定废止万户制度，试行任命当地蛮夷为朝廷官吏的制度。实行后因收效显著，乃在南部边疆地区普遍推行。

土官制度的主要内容，是朝廷任命土官为国家的正式官吏，虽可世袭，但不可随意废除。土官有正式的品秩，在待遇、权利与义务方面与内地官吏大致相同。同时设立军事统兵性质的宣慰司等机构，广泛任用土官为宣慰司及下属机构的官吏。允许组织由一定级别土官管辖的土军。在行省的部署之下，土官及所管辖的土军负责地方治安，并参加屯田等开发活动，必要时土军可由朝廷调用。

土官制度的突出特点，是元朝将任用土官与设置统治机构相结合，土官任职的统治机构虽仍有羁縻的性质，但纳入国家官吏系统管理。一定级别的土官可统领土军，增强了朝廷维持地方治安和征伐反侧的军事力量，因此增强了国家军队的实力。元朝广泛任用边疆蛮夷首领为各级土官，对土官信任的程度，任命土官数量之多及予权之重均远超前代。凡蛮夷来降，朝廷视其势力大小，授其首领以不同的官职。以后若反叛，平定后可官复原职。甚至有多次反叛、多次复职的记载。南方蛮夷也不负期望，对元朝表现出难得的忠诚。上述特点对土官制度获得成功，起到十分重要的作用。土官制度与南部蛮夷社会的内在机理暗合。元朝通过委任蛮夷首领为国家官吏，授予其利用土地、山林等资源的合法性，同时官府掌握收回其资源占有合法性的权力，有效减少了因蛮夷首领独占资源或为资源争夺导致动乱的现象，大致实现了对蛮夷地区资源相对合理的分配，因此对稳定蛮夷社会起到积极的作用。当然，蒙元统治者对此尚不可能有本质方面的深刻认识，但因土官制度施行后颇见成效，乃被认可并在南方边疆地区普遍推行。

另一方面，土官制度亦欠完善和改进。如云南行省任用一些蒙古人、色目人为土官，年久甚至许其世袭。另外，元朝对土官待之过宽，缺乏监督、处罚的规定与机制，也反映出土官制度仍欠完善。黄胜许的情形即为一例。黄胜许是广西左江地区的土官，内附后元朝授以上思州土知州之职。黄胜许“雄据一方，伪立名号”，联络安南以为外援，聚众二万劫掠上思州附近的 92 座山寨，声言将攻取邕州 ( 今广西南宁) 。元贞元年 ( 1295) ，元将刘国杰率兵二万深入其境败之，黄胜许只身逃入安南，拒绝元朝招降，后与安南兴道王结亲。元贞二年 ( 1296 ) 、 大 德 元 年 ( 1297 ) 、 至 大 三 年( 1310) ，黄胜许数次归降随后复叛，泰定元年( 1324) 再次投降。元廷许之，仍以黄胜许为怀远大将军，以其子志熟承袭上思州知州。②元代后期已出现土官权重众大，甚至割据一地的情形，但元朝并无有效的应对办法，至明代发展为严重的祸害。

土官制度还是蛮夷管理制度分向发展的肇始。北部草原的游牧民族逐水草游牧，其生态环境和资源相对单一，游牧民族的生产、生活方式有明显的同一性。缘由于此，部落首领或官府掌握游牧人口，所具有的意义大于对土地资源的控制。北部草原通行的万户制度，即万户之下逐级设千夫长、百夫长，依据所辖人口多寡分级管理的制度，较合当地的情形。因此，在以游牧生活为主的边疆地区，元代及其后的时期仍通行万户制度，并在各地演变为不同特点的管理制度。

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①方铁: 《论羁縻治策向土官土司制度的演变》，《中国边疆史地研究》2011 年 2 期。

②《湖广行省平章刘公神道碑》，载 (元) 黄溍撰: 《黄金华文集》卷 25; 《元史》卷 162 《刘国杰传》; 《经世大典·招捕总录·黄圣许》。

二、明朝的边疆治理制度

明朝统治 277 年。太祖朱元璋及以后诸帝放弃元朝凭借边疆向外扩展的做法，继承汉唐 “守在四夷”的治边之策。嘉靖二十二年 ( 1543) ，嘉靖帝说: 帝王之政唯守在四夷，今朕欲求长治久安之术，无出于守之一策，①大致代表了明朝统治者的看法。朱元璋分封的诸子大都遣镇北方，前朝重北轻南的治边传统仍被明朝继承。漠北的蒙元后裔鞑靼、瓦剌诸部十分活跃，屡为明朝边害，在明代中期最为严重。为防范 “北虏”南下，明朝修建九边重镇，修缮长城并驻重兵，以强硬的军事手段应对北方游牧势力。

明朝对南部边疆也未放弃经营。朱元璋认为云南等地的蛮夷强悍难治，须镇之以重兵。②明军进军云南虽轻取元军残部，但遭到当地蛮夷的激烈反抗，大理与今保山、德宏等地的元朝土官，以及本已附明的一些土官纷纷起事，历时 10 余年才最终平定。朱元璋的看法得到印证，乃将重兵守滇定为成法，并推广到其他的南方蛮夷地区。

明朝在边疆蛮夷地区大量派驻军队，以卫所的形式驻守各地。“卫”是卫指挥使司的简称，下辖千户所与百户所。大致以 5600 人为卫，1200 人为千户所，112 人为百户所。卫所军士有军籍，携带家眷子女，世代相继为军户。军士中大部分参加屯田，小部分驻防。有征伐之事，将领受命到指定卫所领兵，事毕军队散归原地。在南部边疆各省，郡县、卫所互为表里，施政则相辅相制。安置在未设府州县地区的卫所，则管辖民户兼理民政。明中叶后卫所屯田多被军官侵占，军士破产流亡，卫所制度走向衰亡。

边疆地区受卫所管辖的军士人口数量庞大。明代常驻云南的军队达二三十万人，连同家眷有七八十万人，而明代前期云南人口仅 400 万人。明朝在贵州置 20 卫，驻守的军士及家眷约有 43 万人。广西卫所的人口也不少。云南、贵州、广西等南部边疆地区的军士人口，约占当地总人口的 1/5。卫所主要安置在农业地区及形胜险要之处，遂形成大规模的军事性质的移民浪潮，推动了卫所地区社会的发展。明代后期，农业地区的发展水平与社会面貌接近内地，并形成一些较大规模的城市。在设置卫所以外蛮夷聚居的边远地区，明朝普遍推行土司制度，总体上实行卫所与土司结合统治的双轨制。农业地区由于广设卫所进步很快，土司地区则听任土司施治，致使土司地区的发展长期滞后，明朝经营西南边疆主要重视农业地区，导致农业地区与边疆僻地的差距持续扩大，相关的矛盾由此产生。今川西南和滇东北一带，经元朝的努力经营发展颇为可观。明朝在上述地区推行土司制度，并将其地隶于四川省管辖。这些地区距四川省治成都较远，官府“不过岁输贡赋，示以羁縻”。上述地区乃被蛮夷控制， “焚烧劫掠，习以为恒，”附近边民不胜其毒。③清雍正朝施行改土归流，才有效解决了蛮夷割据上述地区的问题。

土司制度由元朝的土官制度发展而来，内容较土官制度完善，实行的范围也更广泛。明朝统治时间长，重视对政治制度进行改革和补充。以元朝所设行省为基础，明朝将省级政区分为承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，分管一省的行政、司法和用兵之权，有效地加强了中央与地方的联系。相比元朝，明朝的各项制度不仅缜密细致，还体现出相互制衡的特点，土司制度也是如此。

元代流官也可担任土职，明朝将土官与流官截然分开，并严格确定职衔与品级，在基层还设蛮夷官、苗民官及千夫长、副千夫长等职。明廷将土官和土司分为文职与武职，在省和中央的隶属关系不同。若经朝廷授职，即颁发诰敕、印章、冠带和符牌等信物，质地与式样依据级别有严格的区分。厉行奖惩是朝廷驾驭土司的重要手段，对土司的考核、升迁、处罚等，朝廷均制定严格的规定。土司制度的规定中最繁复的是职位承袭。明朝规定承袭须经朝廷批准。土司死亡，承袭人须赴朝请示并献方物，履行手续后才得继任。又规定土司的亲子、亲属、妻女、女婿及外甥均可承袭，违法土司子孙则不准承袭。为防止承袭人冒认或为争袭仇杀，遇承袭之事朝廷必委官查勘，明确别无争袭并由官吏具结，呈部奏准方得承袭。但对办理职位承袭的时限，明朝却无明确的规定，致使操作中经常拖沓延误。

明朝传 16 位皇帝。其中太祖、太宗 ( 成祖)

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①(明) 《世宗实录》卷 284。

②《明史》卷 317 《广西土司一》。

③《明史》卷 311 《土司传·四川土司》。

均有善绩可陈，但以后诸帝昏庸无能的不少。如武宗、熹宗视朝政大事为儿戏随意处置; 英宗、思宗、宪宗、孝宗、穆宗昏聩无能，世宗、神宗长期不上朝不见大臣，一些时期宦官参政专权也很严重。在大部分时间，明朝皇帝疏于问政，朝政委靡拖沓及吏治腐败，对统治制度的贯彻产生极为不利的影响。可说明朝治边屡屡失误非因制度不健全，而主要是由于朝政腐败及执行力太差。突出表现在土司办理承袭手续，官府经常拖沓推诿，或使申请承袭的土司势力愤而反叛。隆庆年间 ( 1567 年至1572 年) ，云南土司莽瑞体等作乱边陲，便有这一方面的原因。民间流行这样的民谣: “官府只爱一张纸 ( 指土司任职委任状) ，打失 ( 云南语遗失之意) 地方两千里。”

明代中期西南边疆动乱频发，还与土司制度自身的软肋有关。《明史·土司传》说土司 “必假我爵禄，宠之以名号，乃易为统摄，故奔走唯命”，若朝廷调遣繁多，则 “急而生变，恃功怙过，侵扰益深”。除朝廷征调导致反抗外，土司因获得朝廷的保护，并逐渐掌握与官府打交道的方法，平时借多征税收而自肥，条件具备时则逐渐坐大，甚至凭借掌握的土军分裂割据。明代中期云南麓川土司思氏反叛，明朝三次出动大军镇压。其后川黔土司奢崇明、安邦彦又发动大规模的叛乱，均与上述原因有关。而朝廷对此缺乏警惕，也缺少积极有效的对策，暴露出明朝的边疆治理制度存在明显的弊端。

三、清朝的边疆治理制度

以 1840 年为界，清朝的统治可分为前期和后期。前期在消除割据、加强国家统一与边疆开发等方面，清朝做出了重要的贡献。康熙、雍正、乾隆在位的 133 年堪称 “盛世”，也是边疆治理制度较健全并充分发挥作用的时期。鸦片战争爆发后西方列强入侵中国，强迫清朝签订一系列不平等条约，民族矛盾与阶级矛盾十分尖锐，清朝对边疆的统治以及边疆治理制度，都接受了严峻的考验。

鸦片战争以前的历代清帝，接受 “守中治边”、“守在四夷”的传统思想。亦少有 “内华夏外夷狄”的传统意识。雍正帝就前代贬低夷狄不以为然，认为清朝统一天下，蒙古极边诸部落俱归版图，中国的疆土开拓广远，“何得尚有华夷中外之分论哉! ”①清朝的版图广阔稳定，统治者具有明确的国土守护意识，因此十分重视治边与边疆治理制度的建设。清朝治边的一个重要特点，是企望边疆地区实现长治久安，为此朝廷倾注了大量心血。同时，清朝注意遵循因地制宜和因时制宜的原则，根据实际情况进行改革，施行规范化、持续化的管理。所制定的边疆治理制度，在历代王朝中堪称最为系统、完整和成熟，在实践中也取得良好成效，并产生了广泛而深远的影响。

清朝的治边方略大致具有如下特点:

一是大权集中、小权分散，正确处理中央与边疆政府的关系，使之各得其所。二是遵循因地制宜、因时制宜的原则，根据边疆蛮夷的特点分别施治，即 “修其教不易其俗，齐其政不易其宜”。三是对边疆蛮夷的上层人物加强控制，首先是 “众建而分其势”，使上层人物相互制约和牵制; 其次是厚待边疆蛮夷上层人物，在待遇、名位和礼遇方面予以体现。清朝上层还与蒙古王公贵族长期联姻，既从蒙古王公家族中选择后妃，也把公主下嫁给蒙古王公，有效地增进了蒙古游牧势力的向心力。四是大胆进行改革，积极完善边疆治理制度，如通过改土归流，去除影响朝廷深入统治南部边疆的障碍，进一步完善土司制度，将土司纳入法治管理的范围。五是在蒙古草原和青藏高原积极倡导喇嘛教，发挥宗教聚集人心、清除割据势力，以及教化风俗、绥服边地的作用。六是在边疆地区实行朝觐制度。朝觐分为年班、围班两种，蒙、藏、维等边疆民族上层逢年节赴京觐见皇帝的制度称 “年班”。朝廷邀请边疆民族上层至木兰行围狩猎，并于避暑山庄赐宴的制度称 “围班”。边疆民族上层参与年班与围班，旅途费用由朝廷承担，觐见时享受盛大的宴赏。通过定期朝觐，达到拉拢蛮夷上层及增进相互了解的目的。七是积极兴办学校，推广儒学教育，尤以土司地区的学校教育最为成功。兴办教育增强边疆蛮夷的素质，也增进了他们的国家观念。八是重视就边疆各民族的统治立法，尽量将其纳入法制管理的轨道。先后颁布的法律有 《蒙古律例》、 《回疆则例》、 《新疆条例》、 《西藏通制》、《西藏善后章程》、 《钦定西藏章程》、 《理藩院则例》、《大清律例》等。清廷对治边方略十分自信，康熙帝说: 本朝不设边防，以蒙古部落为之屏藩，

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①(清) 《大义觉迷录》，北京: 中国城市出版社，1999 年版，第 5 页。

“我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较之长城更为坚固。”①通过上述的治边方略，清朝对边疆地区的治理卓有成效，治边方略的基本精神亦通贯于边疆治理制度。

为解决有效统治北方游牧民族的问题，清朝在中央设立理藩院。清朝统一全国后，理藩院辖旗籍、王会、柔远、典属、理刑、徕远等六清吏司，职能扩充到掌管内外藩蒙古、回部及诸番杂部。在设理藩院统管边疆民族事务的体制之下，清朝在北部、东部、西北部、西部边疆设置军府，派将军、都统、大臣等官员监督、管领当地的军事与行政。其中盛京将军驻盛京，吉林将军驻吉林，黑龙江将军驻齐齐哈尔，绥远城将军驻绥远，管理土默特等漠南蒙古; 乌里雅苏台定边左副将军驻乌里雅苏台，掌管漠北蒙古与唐努乌梁海; 伊黎将军驻伊黎，管辖天山南北地区，西藏办事大臣驻拉萨，管理西藏事务; 喀什噶尔参赞大臣掌管天山南路。在上述边疆地区，清朝还根据因地制宜的原则，制定和实行不同的具体制度。

对内外蒙古诸部实行盟旗制度。盟旗制度是在传统万户制度的基础上，吸收满洲八旗制度、蒙古草原会盟的习俗建立的。征服蒙古诸部后，清廷划定游牧地界及管辖户口，将满洲八旗制度推行于蒙古草原形成盟旗制度。旗为军政合一的基层组织，长官称 “札萨克”，由旗内有爵位的封建主担任，理藩院颁给印信，允许世袭。札萨克的职责是动员兵丁出战，平时负责行政、司法、税收等事务。旗内 10 家设 1 什长，15 什为 1 佐，设佐领管理。盟为旗的会盟组织。盟长原由各旗札萨克会盟时推举，后改由理藩院就各旗札萨克中签请皇帝派人兼摄。盟长负责召集三年一次的会盟，履行练兵、清查钱谷、审理重大案件等职责，不能干涉各旗的事务。实行盟旗制度以后，各旗受中央政府直接管辖，各盟旗互不相统属，有效阻止了新部落的形成与旧部落的分裂，并收到 “众建而分其势”的效果。蒙汉人口的接触也被禁止，牧民不能越旗游牧和耕种，不能自由往来及相互婚嫁。

在维吾尔族地区实行伯克制度。伯克原来是维吾尔族地区的传统官制。15 世纪后伊斯兰教在其地迅速发展，宗教领袖阿訇逐渐掌控政权。清廷认识到听任阿訇势力膨胀，将危及在维吾尔族地区的统治。统一新疆后清朝实行政教分离的政策，废除伯克世袭制度，就伯克的任免、品级、回避、养廉、入觐等作出规定，令伯克署理维吾尔地区的民政事务，抑制了宗教势力的发展，对新疆地区的稳定起到积极作用。

在西藏地区实行政教合一的管理制度。清初利用蒙古和硕特部首领顾实汗，对西藏进行间接统治。18 世纪初清朝派官员直接管辖西藏，派遣驻藏大臣代表朝廷处理西藏事务，并借重驻前藏的达赖喇嘛、驻后藏的班禅额尔德尼两个宗教领袖，规定其地位和职权与驻藏大臣平等，共同协商处理政务。同时加强对藏传佛教的管理，创立遴选达赖喇嘛、班禅额尔德尼继承人的金瓶掣签转世制度。

包括盛京、吉林、黑龙江在内的东北地区，是清朝的发源之地。清朝在这一地区设盛京五部、奉天府尹衙门与盛京等将军，以下设府州县厅进行管理。在台湾、海南则实行郡县制度，分别置台湾府与琼州府，下领若干州县。原因是这两个地区的汉人远多于土著人口，而且台湾、海南隶属于沿海的邻近省份。清朝对台湾、海南的土著人口推行汉化政策，并在当地积极发展儒学教育。

对西南边疆的治理制度进行重大改革。雍正前期的西南边疆，存在部分土司或夷霸纵恣不法、危害社会，与朝廷争夺土地、矿藏等资源，阻挠驿路通行与外来人口进入等严重的问题，为彻底解决上述问题，并及早处理 “目前虽无大害，日久将为隐忧”的边疆土司，雍正朝进行大规模的改土归流。②为以较小的代价完成改流，雍正朝臣注意调查研究，制定基本策略，并根据不同地区的情形采取具体对策。改流的实质是对西南边疆的弊端做必要改革，并非彻底废除土司制度。改流基本上达到预期的效果。

清廷在改流地区设府厅州县，派遣有任期的流官担任官吏，废除委托土司征收赋役的旧制，与内地一样按地亩征税。官府还在改流地区推行保甲制度，允许因地制宜灵活处置，以建立规范化的管理。改流结束以后，改流地区蛮夷与清朝的矛盾成为社会的主要矛盾。雍正十三年 ( 1735) ，古州 ( 今贵州榕江) 、台拱 ( 今贵州台江) 地区的苗民发动起事，提出 “逐客民、收复地”的口号，众至40 余万

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①《清圣祖实录》卷151。

②方铁: 《雍正朝改土归流新探》，载 《明清论丛》第十二辑，北京: 故宫出版社，2012 年版。

人。起事者攻下丹江、黄平、凯里等厅州县，清廷派兵镇压未果。①乾隆帝继位，以张广泗为七省经略，于次年平定反叛，随后取消新区的赋税，按当地习惯法审理民事纠纷，以巩固对改流地区的统治。

改土归流及其善后的处理，扫清了清朝深入统治的障碍，外来人口乃大量移居西南边疆，有效缓解了内地人口激增造成的压力。清廷对此持默许的态度，地方官府则贷给种仔与耕牛，招徕流民前来垦殖。清廷还以云南为提供铸币原料的产地，乾隆间云南年产铜一千二三百万斤，大部分运入京师与江南诸省供铸币之用，西南边疆成为全国经济生活不可或缺的部分。

延至中期，清朝对边疆民族的统治制度渐趋完备。清朝在中央设理藩院，管理属于藩部的蒙古、新疆、东北、西藏等夷狄地方势力，理藩院通常不管理南方蛮夷。清朝实行夷狄首领定期入京觐见的年班、围班制度，仅邀请北方、西北的藩部首领参加，表明清廷关注和防范的重点，仍是易于聚集及大规模反叛的北方夷狄。至于南方地区的蛮夷，经过雍正朝较彻底的改土归流，法治普遍缺失、蛮夷动辄反抗的情形已有很大改变。南方蛮夷地区可分为三种类型。一种类型是澜沧江以北原土司大部分地区，朝廷通过改流实现了有效控制。清朝在这些地区设置省级的督府衙门，在基层建立经过变通的保甲制度，实行与内地类同的管理方式。第二种类型是澜沧江以北的边疆地区。清朝在这些地区保留土司制度，发挥各级土司治安守边的作用，同时加强对土司的监督和管理。第三种类型是贵州的“新辟苗疆”与湖南的苗瑶聚居区。这些地区的苗瑶曾长期游离于朝廷的管控之外，实行改流后仍动荡不止。清朝在其地大量驻军防守并长期屯田，时称 “苗防”，有效维护了当地的稳定。总体上来看，改流以后南方蛮夷地区相对稳定，社会的经济、文化持续发展，与内地的差距明显缩小。北方与西部的藩部夷狄势力，虽已基本杜绝大规模反叛及南下掠夺的情形，但冰冻三尺非一日之寒，清朝对之仍保持高度的警惕与防范。

清朝统治边疆地区，在一些地区实行隔绝或封禁往来的政策。盟旗制度的一项内容，是禁止蒙汉人口接触以及盟旗之间牧民往来。在南疆实行汉回隔离政策，严禁汉民移住南疆，分别设汉城、回城，严禁汉回两族通婚。在东北地区实行封禁政策，禁止内地人口移居东北。西南边疆改流后外来人口大量进入，一些汉人在交易时欺负蛮夷，或教诱蛮夷甚至包揽诉讼，时称这些人为 “汉奸”。清廷对 “汉奸”采取严密防范及从严惩处的治策，严禁汉人进入蛮夷村寨，禁止蛮夷与汉人贸易，违者从重治罪。实行隔绝民夷及禁止民夷往来的政策，在消弭隐患、维持治安方面虽起到一定的作用。同时反映出清朝治边具有时代和阶级的局限性。各族人民交往及融合的趋势不可阻挡。随着时间的推移，清廷此类政策的负作用日益明显，最后乃被迫废除或修改这些政策。

元明清三朝统治 650 余年，是中国历史版图正式形成、边疆地区经济文化迅速发展、边疆社会面貌发生巨大变化的时期。元明清三朝实行的边疆治理制度较为合理与完善，是此三朝治边能取得显著成就的一个重要原因。另一方面，元明清三朝治边，在相关的思想、治策与施行重点方面又各具特色，反映在边疆治理制度方面，不仅经历了逐渐完善与日趋严密的演变过程，而且具有不同的内涵与特点。这是了解元明清三朝治边的理论与实践的一个突破口。关于元明清三朝的边疆治理制度，学术界迄今还缺少总体性的把握，以及对其形成发展过程动态变化的研究，这些都有待学人共同努力。

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①(清) 魏源撰: 《圣武记·雍正西南夷改流记下》点校本，北京: 中华书局，1984 年版，第292 页。