同治初年的关厘之争———以江南四榷关为例

任智勇

(中国社会科学院近代史研究所,北京100006)

[内容提要]镇压太平天国期间兴起的厘金到了攻克南京之后面临着合法性危机,而捉襟见肘的财政困境却迫使清政府将这项制度继续推行下去。厘金的合法性得到了进一步的承认,甚至比榷税这样的正式税收更为重要。其标志就是在江南的一些地区停征榷税,开设厘局。本文探讨关厘之争的过程并试图分析厘局得以扩张的原因:虽然历史上厘金的恶名更为昭著,厘金相比于榷税是一种更为合理的商税。

[关键词]厘金;榷关;关厘之争;左宗棠;曾国藩;李鸿章

厘金之设,原本是基于与太平天国作战的需要,是一种临时性的筹饷策略。到了同治三年六月(1864. 7)清军攻克江宁,厘金之设已失大半根据。大约一个月后,副都御使全庆即奏请裁撤各省厘局。罗玉东认为全庆的主张没有得到清廷的允许,反而同意了官文保留厘金并将之留为“国家经常正税”的意见。①自此之后,厘金虽未得“正式身份”,但已为大小臣工默认为一项不可或缺的税源,再也无人提出将厘局“概行裁撤”的主张。可以说,同治三年是晚清厘金史的一个重要转折点,从此它的地位得到了默认。与此同时,厘金史上还有一件未曾被注意到的事情发生了:在江宁、苏州、杭州等地,榷关被厘局取代了———虽然名义上是临时的。或者说,厘金一定程度上变得比榷税更为重要了。

在近代财政史的研究中,学人们大致有这样一个共识:太平天国后督抚权力的扩张与其财政权力的扩张有密切关系。作为督抚可直接掌控(或者说是控制力度较大)的厘金也相对更多地为人所关注。自罗玉东《中国厘金史》在1936年出版之后,后续的厘金研究者虽不绝于途,但罕有超过者。②在这些研究中,就笔者陋见,除戴一峰注意到厘金和子口税之间的关系③之外,多专注于厘金本身,没有注意到作为新税种的厘金与清代其它税种之间的关系。或者说,没有考虑到税源相同的厘金和榷税④可能存在的矛盾。而这种矛盾有助于我们理解厘金在晚清财政体系中的强势地位以及厘金最为新式商业税收的生命力。本文即拟以左曾李的三件奏折为核心,讨论厘金和榷税之间的关系。

一、三织造与四榷关

清代榷关有户关、工关之分,名义上虽称由户部、工部管辖,但多与内务府关系密切,不仅部分税款会直接供内务府使用,而且一些关监督还直接从内务府中选派⑤,其中三织造下辖各榷关尤为典型。三织造即江宁织造、苏州织造、杭州织造,是内务府官员固定的差使⑥。其中江宁织造兼管龙江-西新关,苏州织造兼管浒墅关,杭州织造兼管南新关、北新关。这四榷关管理着富庶的江浙地区的商业税收,在榷关体系中有重要地位。其税收额见下表:

道光、咸丰两朝时期四榷关税额表                   单位:库平两

出处:《咸丰朝军机处录副·财政类·关税项》中有关档案

从税额角度看,四榷关80余万两白银的年财政收入看似很多,但也不过是400余万的榷关税收定额的五分之一,是4000余万的全国财政收入的五十分之一,并不为多。而若将视角集中于内务府,我们就又会得到不同的理解。首先,这些税款在内务府需要的时候(如皇帝生辰或大婚)能尽快用于相关用途,不必通过户部繁琐的奏拨程序;其次这些税款便利于内务府人员从中得利,而不必受到诸如御史之类的人员的指摘。或者,我们可以认为,四榷关对于内务府及其人员有着远高于税额本身的利益。

如果将内务府的收入也视为清政府财政收入的一部分,那么我们还能在档案中发现这几个榷关对国家财政的作用。如苏州织造的“管关养廉”银12000两内要以一半6000两,交给内务府⑩;浒墅关还有“每两平余银五分八厘”,正常年份可达2万两左右,归户部拨用;此项平余银项下还有“并平余银”,也可达到8000余两,其中3000两交织造衙门动用,其余解交内务府;11此外还有所谓的“漏税补正连火耗银”,每年也可达万两以上,除部分用于内务府的活计等外,其余归内务府拨用。12可惜,笔者在档案中没能找到龙江-西新关和北新关的这方面材料,但至少浒墅关已然为清政府的财政额外提供了近4万两的收入。

太平天国军兴之后,随着南京被占,运河不畅,这四榷关的征收额不断下降。到了苏州、杭州被占领之后,四榷关彻底丧失了财政方面的职能。

到了同治三年,苏州、杭州、江宁相继克复,这四个榷关的复设也提上了议事日程。事实上,从京师赶来上任的织造们也确实着手开始了这方面的工作。但,他们此时面对的不再是以往那些无力也无心干涉关务的督抚。与以往的督抚不同,此时控制着江浙的湘淮系首领们不仅要管理民政、吏治,还要负责为自己手下的军队筹饷。原有的饷源———如地丁、盐课———或早有制定的拨款去向,或难以征收足额,厘金是他们最方便收取、最方便使用的财源。因此,军队开到哪里,厘局也就开设到哪里。杭州、苏州、江宁等贸易聚集区的克复无疑可以为他们提供更多的款项,而榷关的重新设立则会大大影响到厘金的收入,甚至连厘局的设立也会变得很困难。

二、曾左李的纷纷上折与中枢的对策

同治三年十月二十六日(1864. 11. 24),也就是在左系湘军攻克杭州的九个月半月后,13左宗棠突然上折,认为北新关自七月十一日(1864. 8. 12)重新开设之后,迄今已逾三月,征数寥寥,而厘税亦形减色。推究其故,因向来关书、巡役视为利薮,借端刁索,任意抽收,商民久已视为畏途。兹当公私罄竭之余,遽行设关,书役故态复萌,以致商贾裹足不前,咨怨更甚。迭据各商呈控,以厘捐与关税虽同为商所应纳,然输于厘局者并无留难、诈索之烦,输于关口者有守候、掯勒之害,胪列十款,备陈苦况。……杭州省垣,向称繁富,自经兵燹,凋敝不堪,至今市肆萧条,未能复业,即设法招徕,犹难期遽复旧观。若令涸泽而渔,各怀疑畏,不但百货翔贵,商贾无利可图,即此孑遗之民,生计艰难,必致益形窘蹙。

由此出发,左氏请求将“北新关暂缓开设”。对于内务府和杭州织造的利益,他也想出了一个自认为足以弥补的办法:“于浙江各属厘捐项下按月划拨钱一万串,解交织造衙门,为采办一切工料之需。另拨银一千两,津贴织造、司库、库使等办公及该衙门书吏、匠役、纸张、饭食各项用费”。他觉得二者合计每年给织造衙门和内务府十万余两,“较该关现征银数已加倍蓰,于该关公私均为有益。”14其实,连左氏也在奏折中承认,他的动议受到了兼管北新关的杭州织造恒延等人的反对:“恒延以事非定制,未免为关吏所持,不敢径决”。虽然左氏将责任推给了恒延的下属,但其中的关窍自也不难理解。

此折上奏后,拖延了一个多月,直到十二月初二(1864. 12. 30)才得到批复:“另有旨”。从当时的文书制度来看,从杭州发出的奏折从发出到批复的时间一般为8天到10天,而这份奏折却要在26天后才批复;从处理程序来看,一般的文书若皇帝本人无法立即做出答复则会“下部议复”,此折却没有这道程序。从当时的奏折处理惯例来看,这份奏折被看做了最棘手的那种,批复之前可能经过了慈禧与军机大臣的面议———既为慎重起见,也为免消息外漏。这就使得我们无法追查当时中枢的处理经过,只能从上谕中去推论中枢的态度。

查阅当日的上谕,我们能感觉到的是中枢的一种无奈,一种对现实的被迫承认:上谕首先承认“所奏切中地方利弊”,继而同意左氏所请,“著恒延将北新关暂缓开设关口,各税一概暂停抽收,毋得任听关书等怂恿,别生枝节”,最后又说“俟军需一律告竣,厘捐停止再行循照旧章办理”。15一方面是承认榷关扰民,一方面却说日后还要重建,逻辑上的矛盾也使得这份煌煌上谕多少有些底气不足。

事情并没有到此为止。无故被人敲掉了“金饭碗”的杭州织造恒延似乎来了脾气。如前文所述,杭州织造兼管的有两个独立的榷关,即北新关和南新关。左宗棠的奏折只说要暂停北新关,没有涉及南新关,恒延在其同治四年二月十三日(1865. 3. 10)奏折中提出干脆把南新关也关了:“拟请一并暂停,统俟北新关开设之日一体循旧办理”。当然,他并没有忘记自己的利益,狮子大开口:左氏给的十二万串钱作为采办经费是不够的,每月一千两办公经费也是不够的,要求在藩库内随时拨给。好在此时的浙江巡抚已经换成了与湘系关系不大的马新贻,马氏自也欣然同意。中枢为此考虑了更久的时间,直到四月二十八日(5. 22)才朱批“著照所请。该部知道”。16因为,另外的事情发生了。

在左氏的奏折得到批准的三个多月之后,同治四年二月二十七日(1865. 3. 24),已经和左宗棠失和的两江总督曾国藩又上了一份暂缓龙江-西新关开关的奏折17。这份奏折相比于左宗棠的奏折在气度上却差了很多,先是述说了自己在南京附近设立厘局的艰难过程:(同治)二年攻克九洑洲,乃在距城西南数十里之大胜关设卡抽厘,为凑发各营军饷之用。

上年六月江宁克复后,十一月举行乡试,商民稍稍安集,又在城中添办门厘,专给上江两县耕牛之用,他事不准动用分毫。……然地方元气过伤,商民疲困,城中试办一月,旋改为半厘,月仅收钱一千余串。大胜关尚能月收钱三四千串,至正月则收数较少,不过收钱一千五百余串。

不知何故,曾氏在奏折中没有说江宁织造松瑞对此事的态度,而是直接说:“若遽撤卡设关,断不能足额征之数,相去悬远,加以衙署多所开销,胥吏从而苛索,并恐所征不敌厘卡之数。”希望援照左宗棠的成案,暂缓开关:

臣查上年杭州北新等关开办之后,征解寥寥,经左宗棠专折奏停,仰蒙俞允。江宁蹂躏日久,其凋敝较杭州为尤甚,而城门进出皆须收税,更恐商民闻风裹足,有碍于招集流亡之政。应请援照浙省奏案,暂无庸开关征税。俟城市复业,各路商贾偕来,由臣体察情形,再行奏请设关,以复旧制。

对于安抚失去财源的织造衙门,曾国藩也如法炮制,“由厘金项下每月提银一千两”作为办公经费。至于如何办理“乙丑大运”则以“藩署文卷全失,臣处又无案可稽……”为由,先从藩库拨给2万两,“请旨饬下户部、内务府查明成案具奏,行文到臣遵照酌核办理”。

曾国藩的奏折上去之后,中枢看来也是花了些时间在考虑该怎么应付,到了20天之后的三月二十六日(1865. 4. 21),军机大臣奉旨:“该衙门知道。”同日,发出上谕。和针对左氏奏折的上谕一样,都是承认“所奏切中地方利弊”,“著松瑞将龙江工关西新户关均暂缓设立,俟商贾复业再由曾国藩奏请设关,以复旧制”。当然,他们清楚的记得皇室的“大运工需”:“著户部、内务府查明成案具奏”。18

大概是事情“有二就有三”,看到左宗棠和曾国藩的奏折都得到批准后,小字辈的李鸿章也跟在后面,于四月十四日(1865. 5. 8)上折请求暂缓开设浒墅关。19与前两者不同,李鸿章在此折中非常坦诚,直接点出了榷关、厘局若同处设立必然发生的矛盾,并提出后者在征税能力方面远高于前者,为了国家(或者说是湘淮军)需要保留这些厘局:

臣因军饷支绌,不得已就地择要设卡抽厘,慎选廉干之员核实经理,并饬总局司道综核稽查,按月分衰旺牵计,每月收捐钱数万串,所有防兵饷需及援剿闽省、淮徐各军粮饷、军火并内河水师修艌船只均赖此款凑用,统归军需案内报销。是厘卡实饷源所自出,关系至要,难遽议撤。前任织造文熥、现任织造锡祉因大关未设,又设法就巡征税而子口过多,散布百数十里间,商民因与旧制不符,屡至臣衙门申诉,似于政体、舆情均未甚协。闻锡祉到任八月仅征税银五千余两,各口零星攒凑,每月共不过六百余金,得不偿失已有明证。即令撤卡设关,衙署多所开销,丁胥从而苛索,断不若厘卡委员各专责成,递相钤制。其所征自不敌厘卡之数,而税捐同一来源,不免互有藉口。

末了,李鸿章请求援照左氏、曾氏的成案“请旨一体暂停征税。俟苏省防军尽撤,南北商货流通,由臣等查著情形奏明办理,复归旧制。”对于织造衙门,李鸿章似乎也不是很客气,一口气裁了四分之一的养廉等办公经费,原来的16000两只给了12000两。至于“大运工需”,也是要求少办,分年办。总之,李鸿章对于内务府并不是很“关照”。

不知是否是因为对于此类奏折有了足够的“抵抗力”,李鸿章的奏折在八天后的四月二十二日(5. 16)得到了批复:“另有旨。”同日的上谕可以说是全盘同意了他的意见,并让李鸿章“传知锡祉实力奉行毋稍贻误。”20

关厘之争到此似乎可以告一段落了。曾左李在此事中获得了全面胜利。而与四榷关利益息息相关的内务府和户部悄无声息地放弃了与这些督抚的争夺。这种放弃的背后除了督抚们的强势和自身缺乏强有力的台面上的理由外,似乎还有值得探讨的深层原因。

三、关厘之争及其它

直如李鸿章所言,厘金和榷税本“同一来源”,都是一种商业税,尤其是最重要的行厘(也称百货厘)连在征收模式上都与榷税几乎完全一样。而在曾左李所辖的地域内,已然存在着龙江-西新关,南新关、北新关,浒墅关四个原本在榷关体系中非常重要的榷关。这些榷关一旦重新开设,就会严重影响到厘金的收益。这种事实上的双重征收也会对当地的贸易和商品流通造成极为不利的后果。在判断取舍中,这三位领军人物不约而同地采取了“舍榷关,设厘卡,补榷税”的方法。这实是对内务府和皇室的“虎口拔牙”———损坏后者的既得利益。但在当时的背景之下,封疆大吏们的要求却“出乎情理,入乎形势”地得到了俞允。而且,四榷关终清一代都没有再行开关。21而且,连带着芜湖关22、凤阳关也在较长时间内没能重设。至此,我们几乎可以认为,在此次关厘之争中,厘金获得了全盘性的胜利,四榷关一扫而空。

至此,我们似乎可以认为是代表地方政府的湘淮军督抚们在和中枢的讨价还价中取得了胜利,但从另外的角度上看,是否也可以看成是厘金本身对榷关的胜利呢?

太平天国运动爆发后,清政府的传统财源受到了巨大的打击:二者之间来回拉锯的地区人口急剧减少,传统的最大税源田赋和地丁以及漕粮都大大下降了,而且这种下降在短期内难以回复;关税、盐课无法征收。唯一可以令清政府感到一点欣慰的是洋关的税收有所上升,但却远不足以弥补商路的断绝造成的上述税源的损失。而支出非但没有减少反而在增加:湘淮军的勇营并非国家经制军队,他们的支出并不在原有国家支出之列;已然开始的洋务活动也是一大支出。换句话说,清政府已经处于结构性的财政危机之中。有办法能改变这种局面吗?也许唯一的出路就在于改变税收结构,加强商业税的征收。诚如罗玉东所说“以前各朝(如宋,明)在开国之初,因在创业期内,不愿重敛民财,多不注重此税,但一至末世,岁用增加,收入如常,则又未有不赖扩充商税,以维持财政者。清代的财政亦正如此。”23

厘金与榷税都是商业税,前者之所以能取代后者,重要的原因在于征税范围的不同。相比于榷税,厘金的征税对象更广,税收额也就可能更大;24厘金的征税范围更大,就需要更多的征税机构,这也就意味着需要更多来自地方政府的配合,而地方政府则可以更多地从中获得自己的份额。

从征税的情况来看,榷税和厘金都曾为士大夫们所诟病,都可以称为“恶税”。相比较而言,其实反而是榷税在扰民方面的批评更少一些。厘金之所以能一直存在到清末甚至是民国,除了财政方面的意义,我们还必须看到,全面性的商业税收是近代国家的税收趋势,是近代税收公平原则的要求之一。而这一点,榷税是无法做到的。

注释与参考文献:

①见罗玉东:《中国厘金史》,商务印书馆, 1936年版,第37页。

②关于厘金的研究史可参阅陈峰《20世纪的晚清财政史研究》(《近代史研究》, 2004年第1期)中的有关论述。

③见戴一峰:《论晚清的子口税与厘金》,《中国社会经济史研究》, 1993年第4期。

④在清代,内陆榷关所得税款也多被称为“关税”。为避免理解上的错误,笔者在本文中将内陆榷关的税款称为“榷税”,而沿海新海关所征的进出口贸易税款则称“关税”。

⑤这方面的研究文献可参阅何本方:《清代榷关与内务府》,《故宫博物院院刊》, 1985年2期。

⑥清代的织造一职并非官缺,是差。按《光绪朝会典》(中华书局,第813页),此职系特简之缺,和各关差一样,“以上驷院、武备院、奉宸院卿,护军统领、骁骑、参领及京察记名之郎中、员外郎特旨简放”。

⑦此表中的正额包含清代官方文书中的“正额”和“铜斤水脚银”两项。笔者之所以如此设置表头,一则为简单表格起见,再则二者在奏销时也多一并牵算。

⑧从嘉庆九年始,浒墅关的盈余银定额为250000两。由于连年征不足额,到了道光十一年定为23万两。关于这些浒墅关连年征不足额和下旨改变盈余额的情况可参阅《嘉道两朝上谕档》(三六),第351-355页。

⑨南新关只有正额和经费银两项,此数为经费银。其它各关多将此项经费另行奏销,唯独南新关算在正额内计算。

⑩一档馆藏3/55/3155/41,道光元年八月十八日,苏州织造嘉禄折。本文所引用档案除特别注明外,均引自一档馆藏《军机处录副·财政类·关税项》,下文不再一一说明。

11一档馆藏3/55/3157/27,道光三年六月二十九日,苏州织造延隆折。

12一档馆藏3/55/3157/26,道光三年六月二十九日,苏州织造延隆折。

13湘军攻克杭州是在同治三年二月初二日(1862. 3. 2),见《左宗棠全集》第一册,岳麓书社, 1996年版,第378-379页。

14左氏这份“泽被”杭州商民的奏折在很多地方都能找到,仅笔者所见,除了朱批奏折(一档馆藏,拍号0385-037)、《军机处录副》(3/86/4872/5)、《左宗棠全集》(第一册,第566-568页)之外,在很多文献中都有收藏,如陈弢辑:《同治中兴京外奏议约编》第四卷,上海书店影印, 1985年版,第34页。笔者比较了这几份稿件,发现彼此多有参差,故本文引用的是朱批奏折。

15《咸丰同治两朝上谕档》(十四),广西师大出版社, 1998年版,第412-413页。

163/86/4872/32,同治四年四月二十八日,恒延折。

17曾氏的这份奏折笔者见一档馆《朱批奏折》(拍号0385-067)和《军机处录副》中的抄件3/86/4872/27,同治四年三月十六日,曾国藩奏。另在《曾国藩全集》的《奏稿》(八)(岳麓书社, 1995年版)第4746-4747页中也有此折。经对照,《全集》中的这份奏折有较多的错字、漏字。是以本文引用的是《录副》中的抄件。笔者孤陋,遍查曾、左二人的书信集都未能发现二人关于此事的通讯,连下文的李鸿章也没有就撤关征厘之事与老师曾国藩进行过商量。笔者推断,他们很可能真的没有就此事进行过私下讨论而是仅仅通过官方途径了解了此事,不约而同地采取了行动。

18《咸丰同治两朝上谕档》(十五),广西师大出版社, 1998年版,第127页。

19李氏的奏折同样也能在很多地方找到,如吴汝伦编《李鸿章全集》的《奏稿·卷八》(海南出版社, 1997年版,第282-283页),和顾廷龙、戴逸主编《李鸿章全集》②《奏议(二)》(安徽教育出版社, 2008年版,第56-57页)中均能找到。后者还附有上谕。笔者这里引用的是《军机处录副》3/86/4872/31,同治四年四月二十二日,李鸿章折。

20《咸丰同治两朝上谕档》(十五),广西师大出版社, 1998年版,第196页。

21关于这几个榷关的后来情况,祁美琴在《清代榷关制度研究》(内蒙古大学出版社, 2004年版,第315页)中认为北新关在光绪年间又重新设立了。查对原为系对文献的误读。

22芜湖自咸丰三年为太平军占领,同治元年克复芜湖,但直至光绪二年才正式复关,而厘局也始终存在。而这次复关也与芜湖的开埠有很大的关系。参见民国八年修《芜湖县志》,台湾成文出版社, 1970年版,第332页。

23罗玉东:《中国厘金史》,商务印书馆, 1936年版,第12页

24笔者简单比较了浒墅关的税则(见同治四年《钦定户部则例卷五十五·税则十四》,台湾成文出版社影印)和《中国厘金史》(第237页)中的《江苏省课厘货物分类表》,发现浒墅关税则中没有洋货的税则,牲畜项下也仅有生猪一项,厘局则有六项。这至少说明厘金的课税对象更多。

（原载《中国社会经济史研究》2010年第3期）