河工是清代对治理江河等水利工程的总称。就社会经济形态而言，清朝是以农业为主要生产部门的农耕社会，因此抵御水患，兴修水利，直接关系经济的发展与社会的稳定，而成为封建国家以至全社会最重要的事务之一。清朝的历代统治者均非常重视河工。康熙皇帝将治河作为与平“三藩”同等重要的国务大事。他在康熙三十年(1691)的一道上谕中讲：“朕听政以来，以三藩、河务、漕运为三大事，夙夜廑念，曾书而悬之宫中柱上，至今尚存。”①乾隆皇帝曾告诫大臣们：“河工关系民命。”②在国家财力雄厚的康雍乾时期，清朝政府大兴水利，治理江河，成效卓著。清初黄河水患严重，康熙十六年(1677)，清政府任命原安徽巡抚靳辅为河道总督，对黄河河道大加修治。当年即堵塞历年未堵合之决口16处，整修徐州附近河堤1，000余里，挑挖清江浦至海口，洪泽湖至清口之淤河。至康熙二十年(1681)，将历年近百处决口全部堵塞。二十三年(1684)，开挖中运河。二十七年(1688)，中运河成，终将黄河与运河分开，减轻下游河道压力。雍正、乾隆年间，继续修筑堤坝，疏浚河道，并实行了岁修制度。

    在淮河水系的治理方面，清政府重点加强了对洪泽湖及其相关河道的治理。除不断维修和增筑高家堰之外，又进行了清口附近泄水洪闸、堤坝的改建、扩建工程，修建了武家墩等6座减水坝，增强洪溢排泄能力。在长江，则着力修治河患最多的荆江河段，加高堤坝，增建两岸支流河堤千余里。海河水系的永定河，清代以前被人们称作无定河，汛期洪水凶猛，泛滥无常。康熙、乾隆时期，大力整治，修筑闸坝数十座，清除淤沙，开挖新河道，水患大大减轻。

    河工的兴作，需要大量的人力物力，作为一项国家行为，它需要政府财政的支持，从某种意义上讲，政府财政状况决定着河工的规模，河工与财政之间具有密不可分的联系。事实也正是如此。在清朝财政中，河工经费占有很大的比重。筹措河工所需费用，是政府财政的重要内容。那么，清朝的财政状况如何，又是怎样解决河工所需呢。

    财政收入与财政支出是政府财政的重要组成部分。清朝的国家财政收入大体可分为两个部分。其一，常项收入，也即固定收入，主要包括具有固定项目和数额规定的各种赋税。从清初以后到道光朝，常项收入每年一般保持在3，000万到4，000万两白银之间，多的时候曾超过4，300万两。其二，非常项收入，也即临时性收入，主要包括特殊时期的赋税加派、捐输、报效等。从数量上看，前者是主体；后者数量不固定，变动性较大。据研究，从康熙朝中叶到嘉庆朝，清政府每年平均需要约900万到1，000万两白银的非常项收入，以弥补常项财政收入的不足。③

    清政府的财政支出也由两个部分组成，常例支出与例外支出。常例支出是指有固定项目、固定数额，可以预先计划的财政支出，类似于今天财政学所讲的“预算支出”。例外支出，即临时性支出，项目不固定，数额也不固定，事先不可预见或计划的财政支出，相当于今天的“预算外支出”。

    常例支出，按照清政府的划分，共计有15大类，所谓“凡岁出之款十有五。一曰陵寝供应之款。二曰交进之款。三曰祭祀之款。四曰仪宪之款。五曰俸食之款。六曰科场之款。七曰饷乾之款。八曰驿站之款。九曰廪膳之款。十曰赏恤之款。十有一曰修缮之款。十有二曰采办之款。十有三曰织造之款。十有四曰公廉之款。十有五曰杂支之款。”⑤它们包括了国家行政管理、军费开支、公共建设、教育费用、社会救助以及对外交往等费用。魏源在其《圣武记》一书中，记录了乾隆朝常例支出的基本情况：

    岁出之数，则满、汉兵八十余万，实支饷、米、草、豆银一千七百三万七千一百两有奇。王公百官俸九十三万八千七百两。文职养廉三百四十七万三千两，武职养廉八十余万两。满、汉兵赏恤银三十余万两。八旗添设养育兵额缺银四十二万二千余两。各省学校廪粮、学租银十四万两。驿站钱粮银二百万两。漕船五千六百八十八号，十年更造一次，每船开销料银二百八两，每十年约需银百二十万两。赎回旗丁屯卫田，官佃收租津贴疲丁，岁不下数十百万。赎回旗人旧圈田，归官收租，于岁终分赏旗兵一月钱粮，约需三十八万两。河工岁修银，东河八十余万，南河三百余万。宗室俸米无定额。京官各衙门公费饭食银十四万三千有奇。外藩王公俸银十二万八千两。内务府、工部、太常寺、光禄寺、理藩院祭祀、宾客等备用银五十六万两，采办颜料、木、铜、布等银十二万一千十四两，织造银十四万五十余两，宝泉、宝源局料银十万七千六百七十两。在京各衙门胥役工食银八万三千三百三十两。京师官牧马、牛、羊、象刍秣银八万三千五百六十两。宫殿苑囿内监二千四百余人，所食钱粮五两至一两有差。此岁出之大数。⑥

    根据魏源的记载，清政府当时的常例支出大体维持在每年3，200万两白银的水平上。其中，八旗、绿营的兵饷等支出是第一大项，达到1，810余万两，占政府常例支出总数的56 7%；王公百官的俸银、养廉银等是第二大项支出，全年为550余万两白银，占常例支出总数的17 4%。两项加起来，基本占去预算总支出的3/4。河工费用为380余万两，在常例支出中的比例仅有12%。

    事实上，河工用款数量非常巨大，动辄数十万、数百万两白银。乾隆四十三年(1778)闰六月，黄河在河南仪封十六堡地方决口，宽70余丈，洪水由睢州、宁陵、永城直达亳州境内之涡河入淮。清政府急拨两淮盐课银50万两、江西漕粮30万石赈济灾民。当年八月，上游洪水又至，十六堡决口塞而复决，堤坝崩塌220余丈。其后，河堤屡堵屡决，清政府为此不断拨款。乾隆四十四年(1779)，乾隆帝谕：“前因豫省黄河漫口，节次拨给部饷及两淮盐课银三百六十万两以备工赈之用。现在不敷，著户部再拨银二百万两，迅速解往。”⑦此次堵口，历时两年，乾隆四十五年(1780)二月工程始竣，实际用银500余万两。⑧

    乾隆四十六年(1781)五月，黄河决于睢宁魏家庄，洪水直注洪泽湖。七月，仪封再决。两处决口至第二年仍未能堵塞。乾隆四十七年(1782)，清政府从阿桂请，在兰阳县三堡大坝外，开挖引河170余里，将溃堤洪水在商丘七堡地方归入黄河。引河于乾隆四十八年(1783)二月工成。三月，漫口堵塞。这期间，清政府多次拨款，总数至600万两白银。⑨

    嘉庆朝以后，清政府财力下降，在整体上讲，河工用度已远不如前。但就个案情况来看，其数额仍相当惊人。参见下表。

清嘉庆朝以后部分河工用款情况统计表

    上表中所反映的只是清嘉庆朝至光绪朝，政府部分河工用银情况的统计。用银最少者100余万两，多者上千万两。它们除“嘉庆十一年至十五年”中之“年例岁修、抢修”河工工程费用而外，绝大部分在政府财政常例支出中没有反映。

    在清朝的财政体制中，河工用款被划分为两个部分，分别归入不同的支出类别。其一是“河工岁修银”，它具有可计划性，支出科目固定，因此属常例支出项目，魏源在《圣武记》中记载的河工费用即属此项；其二是“另案”工程和“大工”用银，为临时性河工支出，不确定性很大，被归入政府财政的例外支出范畴内。

     “河工岁修”是指清代每年对河道的例行维护和治理，它包括岁修和抢修两方面内容。光绪《大清会典》载：“凡旧有埽工处所，或系迎溜顶冲，或因年久旧埽腐坏，每岁酌加镶，曰岁修。”“河流间有迁徙，及大汛经临，迎溜生险，多备料物，昼夜巡防抢护，曰抢修。”⑩清政府对岁修、抢修经费的使用有严格规定，工程所用材料的价格、运输价格、挖掘土方的价格等，均有明确的部颁标准，户部据此进行工程款的报销。在政府财政预算中，岁修、抢修经费的数量是固定的，不同的河道或河段，其数额各不相同：

    直隶永定河岁修银40，000两，

    浚船银20，000两；

    南运河岁修银15，000两；

    北运河岁修银19，000两；

    东明县黄河岁修银73，000两，

    大砖银20，000两；

    江南徒阳运河每岁疏浚银8，000-9，000两；

    河南省黄河防汛岁拨银600，000两，其中以480，000两归7厅办公，120，000两为河防局办料；

    卫河每岁疏浚银8，000余两；山东运河加培5寸堤工，每岁需银7，538两；

    山东黄河防汛岁拨银600，000两，

    岁修徭夫工食银12，861两；泉河修砌银1，000余两。  

    在岁修、抢修以外的河工，均被视为“另案”工程和“大工”。所谓“另案”工程是指“凡新生埽工，接添埽段，不在岁修、抢修常例者。”“大工”则为“其堵筑漫口，启闭闸坝，事非恒有者。”   上文“清嘉庆朝以后部分河工用款情况统计”表中所列之治河工程，基本属于此类。由是可见，这些“另案”工程或“大工”的用银数量远远超过岁修、抢修工程，有的是其数倍，甚至十数倍、数十倍。这部分河工经费在政府正常的财政收入中不敷支用时，则一般通过赋税摊派、捐输、报效等方式，以政府非常项财政收入的形式予以补充。

    从乾隆朝开始，河工开销逐渐增大，特别是岁修、抢修工程，原有经费定额不敷使用，地方政府及河务官员不断申请增加拨款。清统治者愈来愈明显地感到，河工经费膨胀对政府财政的压力。

    造成河工经费不足的直接原因是各地物料人工价格的不断增长。康熙朝中期以后，清代社会的物价出现了持续上涨的趋势。“米贵”的问题最先引起朝野的关注，而与粮食价格持续上扬相伴随的是土地价格变化。乾隆朝的湖南巡抚杨锡绂曾讲：“向日每亩一、二两者，今七、八两；向日七、八两者，今二十余两。”   粮价、田价又带动其它商品价格普遍上涨，“凡布帛丝棉之属，靡不加昂”   。两江总督尹继善形容其状：“年来百物腾涌”，“无不价增”   。在此基础上，河工所需物料和人工价格也始终处于不断增长的态势之中。治河工程购买材料，清政府均制定有详细具体的价格标准。随着时间的推移，这种长期不变的部颁价格，与不断上扬的实际物价之间的差距，越积越大。嘉庆十一年(1806)，河道总督戴均元奏称：现南河工程购办物料，“料价每斤四厘五毫，或五厘五毫不等。臣伏查部定例价，柴料每斤不过九毫，今至多数倍”。筑堤用土之价格相差更为悬殊，“所积土方，隔湖运土，每方需价一千七、八百文；由坝头挑运上埽，脚费亦属不少。核照例价，每方八分，几多至数十倍”   。这种情况普遍存在，由此造成工程实际开支与部定例价之间的巨大差额。如嘉庆十年(1805)，“堵闭义坝，用银三十二万余两，照例应销者仅六万余两，”部定价格只占实际费用的19%。

    面对不断增长的价格与固定不变的部颁标准的矛盾，河务官员每年都要奏请提高物料购买标准，或按照实际价格报销工程用款。对此，清政府的态度是消极的。一方面拒绝全面改动原定标准，同时又迫于现实情况，不得不做局部调整，并适量批准河工实用经费的超额部分。乾隆四十四年(1779)，特准“豫省岁修、抢修秸料麻斤，于例价之外，分别加增。秸，每斤加银一厘四毫；麻，每斤加银二分二厘。”   嘉庆七年(1802)，又增加永定河岁修、抢修工程经费，其“南北两岸堤工，每年加增岁修银一万两，抢修银一万二千两”   。不过这种提高价格标准和经费额度的做法并不多见，即便批准河工超额用款，在具体的执行过程中也非常严格。嘉庆十二年(1807)，嘉庆皇帝在训斥永定河工奏请增拨物料银时，明确阐述了这样的原则：“各省工程料物，部中遵照定例核销，一切例外加增之款，在所必驳。如果工程紧要，料价实昂，则部驳上时，朕仍格外施恩，量加允准。若外省所奏情形不确，迹涉冒滥，即部臣不加核驳，又岂能妄邀允准。”

    由于河工用款经常遭到部驳而无法报销，河务官员不得不采取其它办法，以解决经费问题。最常见的做法是虚报工程规模以及用工、用料数量，夸大数字，以增加账面支出数额，减小实际用款与部定报销数额之间的差距。河道总督及户部、工部等衙门对此一般均予默许，而成为当时公开的秘密：

    河工应用夫土木石等项，向来因价值加增，承办厅员详请加价，该河督即照时价批准。复恐不能按例报销，遂任承办之员虚估工段，宽报丈尺，以符部价。是该河督明知所报不实，据册咨部，部中亦即照所开工段核销，竟系相率为伪。

    在严格而僵化的报销制度与物价不断增长的客观事实面前，政府的相关部门别无它法，只能承认现实，通过表面维持部定价格而实际给予增加的办法，来解决日益增长的河工经费问题。

    面对上述情况，清政府担心长此以往将导致吏治状况的进一步恶化，嘉庆朝中期遂开始正视调整河工工价、料价的事情。嘉庆十一年(1806)，令各地河务官员“将河工例价应报若干，现在因何不敷，应加至几倍方能办理之处，据实结报”。嘉庆十二年(1807)，工部将各地申请河工加价的奏报汇总，并据此提出相应的增价建议，其中“所开料物十一款，内除铁器、杂料、煤炭等项一款，仍照例价并无增添外，其余各款均比照定价增添半倍、一倍以至数倍不等”。对此，嘉庆帝决定以两倍为限，提高部定河工例价：

    著将较旧价多半倍、一倍、倍半以及两倍者，均照所议办理；其有较旧价加至两倍增以外，至三倍、四倍半有零者，著减至加增两倍为止，于两倍以外，不得再有浮多。此次定价之后，工员承办料物，自更无掣肘之虞，不得再有藉口。若仍前虚估宽报，复有弊混，一经查出，必当重治其罪，不能稍为宽恕矣。  

    应该说这是清初以后，清政府对长期不变的河工经费定额的一次大规模调整，其幅度之高，竟达旧定部价的200%。这次调整，承认了物价增长的事实，将原来地方政府与中央相关部门的暗中增价操作，改而为制度允许的公开的价格调整。从上述关于增加河工部定例价的谕旨中可以看出，嘉庆皇帝对此次定价充满了希望，以为两倍的增长幅度，将可满足河工的支出需求，从而改变虚报工程规模及其经费的现象。

    但事实上，情况远非预期的那样。重定部价后，各地河工仍有不少工程超出经费规定，且有不断蔓延和加速膨胀的趋势，清政府不得不为此进行个案处理。嘉庆十六年(1811)，直隶温榆河上游培筑河堤工程，请将工料银“加给半价”拨给，被工部驳回。嘉庆帝以温榆河直接关系京师安全，特准其“本年修筑加培堤坝等工，并十四、十五两年已办工程，俱准其加给半价，核实造报请销”。同年，山东、河南也以“沿河滩地被淹，秸束歉收”，修河工料价格上涨为由，奏准增加购买秸秆等物料之价银，“每斤增银五毫，每垛五万斤，增银二十五两”。嘉庆十七年(1812)，清政府以“帮价银”的形式，再增山东、河南黄河各工物料银。其“采办岁料，每垛除例价银四十五两外，再加价二十五两，共例帮价银七十两”。其增幅高达56%。与此同时，山东、河南两省每年麻的购办价格也予提高，且增幅更大。“采办岁麻，每斤除例价银一分四厘四毫外，再加帮价银一分四厘四毫，共例帮价银二分八厘八毫。”嘉庆十八年(1813)，又以“下河南厅祥符上汛黑一工，两面均有积水坑塘，土方例价不敷，每方暂加价至八分四厘及一钱三分四厘不等”。道光二十一年(1841)，河南黄河岁修工程，因物料价格增昂，清政府在已有的“例价银”、“帮价银”之外，又以物料“津贴银”的名目，提高该工程购办物料定价，“所有本工下南一厅，每斤酌加银五毫；距工最近之中河、兰仪、卫粮、祥河、下北五厅，每斤酌加银四毫；次近之上南、仪睢、黄沁三厅，每斤酌加银三毫；距工最远之睢宁、商虞、曹考、归河四厅，每斤酌加银二毫。计各厅应办壬寅年岁料五十垛，共加价银八万二千五百两”   。

    河工经费的不断增长，给清政府财政造成的压力不容低估。嘉庆皇帝深切地感到这种压力的沉重和可怕，在他看来，每年的河工经费比用之于镇压白莲教的军饷更难筹措：“南河工程近年来请拨帑银不下千万，比较军营支用尤为紧迫，实不可解。况军务有平定之日，河工无宁晏之期。水大则恐漫溢，水小又虑淤浅。用无限之金钱，而河工仍未能一日晏然。”   道光皇帝也屡屡述及类似的忧虑。道光十二年(1832)，南河总督张井奏请拨大汛工需银150万两，道光帝谕之：河工用款，“河督奏请，朕无不敕部筹拨。惟现当经费短绌之时，若不随时节省，年复一年，伊于胡底。倘将来无款可筹，即按年奏请，朕亦不准如数动拨”   。

    嘉道时期，由于连年的战乱和社会的动荡，以及不断发生的灾荒，各地拖欠赋税的情况非常严重，导致政府财政每况愈下。以道光朝中后期为例。道光十一年(1831)，“直隶等十五省未完地丁等银八百三十五万余两，未完缓征地丁等银九百三十九万余两，共欠正课银一千七百七十余两”   。这些拖欠未交的赋税，差不多相当于清政府全年财政收入的40%。其后情况更加严重，积欠的数量越来越大。道光十九年(1839)，各地“欠解银数，除盐务悬引未完及帑利等款，准其分别展缓外，其余拖欠有二千九百四十余万两”   。在8年时间里，全国拖欠的赋税数额竟又增加了66%。至道光二十七年(1847)，“各省未完地丁正耗，自普免道光二十年前逋赋之后，至今又积欠正征、缓征银二千三百九十万余两之多”   。

    进入咸丰朝，清政府的财政税收开始发生重大变化。就数量而言，出现了较大幅度的增长。清廷之户部在光绪二十四年(1898)曾呈上过一份题为“查明咸丰三年前后出入各款情形”的奏折，对出现于咸丰年间的财政收入变化情况做了说明：

    咸丰以前入款，则地丁、盐课、关税，一年约四千万。出款则照例支给，如廉俸、饷乾等项，随时动用。如无赈抚工需等项，一年约三千数百万，出入相抵，尚有余存。而另案河工，另拨军需之数不与焉。咸丰三年以后，入款，则常收之外，新增厘金、洋税，一年共有七千万。出款，则常支外，新增营局饷需，一年共有七千数百万。  

    据此，在咸丰三年(1853)以后，清政府财政收入出现大幅增长，从原来的4，000万两白银，增加为7，000万两左右，增长了70%多。缘何有如此巨幅之增加，户部认为是“厘金”和“洋税”使然，也就是国内贸易以及国外贸易税收增加所致。

    实际情况确是如此。咸丰三年(1853)，在镇压太平天国的战争中，为筹集清军江北大营军饷，江苏首先开始对过往商品征收“值百抽一”的所谓“厘金”。各地迅即效仿，很快遍及全国。另外，第一次鸦片战争结束后，中英签订《南京条约》，五口通商；第二次鸦片战争后，更多的中国城市被迫对外开放，大批外国商品进入中国市场，清政府海关的外贸税收激增。“厘金”、“洋税”两项税收，每年大都在1，000万两白银以上。参见40页光绪年间的统计表。

    从下表可见，清政府在光绪十一年(1885)到光绪二十年(1894)的20年间，“厘金”税收每年基本保持在1千4百万两到1千6百万两之间；海关外贸税收，除光绪二十年(1894)因中日甲午战争爆发，对外贸易受到严重影响，导致海关税收骤减，仅有1千万两外，其余年份大都在1千3百万两到1千9百万两。两项税收之和，多数年份都超过了3千万两白银。其中光绪十三年(1887)，竟高达3千6百万两以上，几乎与咸丰朝以前某些年份清政府全国赋税收入总量相等。

光绪十一年(1885)至二十年(1894)“厘金”“洋税”税收数量统计

    正是由于有了“厘金”与“洋税”两项税收，光绪十一年(1885)到光绪二十年(1894)清政府财政收入，除光绪十一年(1885)不足8，000万两白银外，其余年份都在8，000万两以上。最多者为光绪十七年(1891)，接近9，000万两白银，具体数字为89，684，858两。此后，清政府财政收入仍不断增加，光绪二十九年(1903)突破1亿两，达到104，920，000两。光绪三十四年(1908)，又突破了2亿两，达到234，800，000两。清朝的最后几年，政府的财政收入，一般都保持在2亿两白银之上。  

    但是政府财政收入的大幅增加，并没有改变河工经费紧张的状况。由于战乱频繁，吏治腐败等种种原因，晚清的水利情况异常糟糕。正常的河工工程实际趋于废弛，河堤不决，河工不兴。原有的定期维修维护的相关制度与措施，逐渐成为一纸空文，各地不再认真执行。以致已有的水利设施，年久失修，损毁严重。这种状况在河湖密布、水脉丰富的江南地区显得尤为突出。江苏宝山县，大小河道不下数十支，水利异常重要，治河定有成规。“向例境内河港，或五年一浚，或六、七年一浚。今邑之河，有十余年不浚者矣，有数十年不浚者矣，有如线如绠而涝不能泄者矣，有如潢如污而旱不能溉者矣，有河底俱成町畦而种棉稻者矣，有河面俱盖屋庐而成廛市者矣。旱涝不足以蓄泄而田畴荒，商贾必待乎挑运而物价贵。”   在江浙海塘工程中，也存在着类似的情况。据同治《上海县志》所载，该县浦东之北，历年建有土塘，“以御咸潮，农田攸系。从前设立塘长，以时修筑。今则久未增修，塘身残缺殆尽，仅就海塘浜，泥培护”   。江浙海塘是捍御海潮侵袭的重要屏障，“浙江之嘉兴、湖州，江苏之苏州、松江各属，处处毗连，全在塘身坚固，藉资抵御，旧建石塘四千六百余丈，自经兵燹，大半坍坏”   。中国经济最繁荣富庶的地区，因此时常遭受风暴海潮之灾。

    咸丰五年(1855)，黄河在河南铜瓦厢改道以后，其下游在山东并入大清河入海。新形成的黄河入海通道十分的不稳定，经常漫溢泛滥，急需修筑两岸大堤等水利设施，治理河道。但当时清政府正忙于同太平军的战事，“军务烦兴，未遑修治”。战事结束后，治河工程虽“间有兴作，皆因经费支绌，未按成法”。如建筑的黄河两岸大堤，堤身仅高一丈，无法束约汛期的汹涌河水。因此仅山东河段，进入光绪朝后的“二十年来，已决三十一次”   。

    经费的匮乏也严重地制约着河工工程的正常进行。由于晚清社会水灾频繁发生，治水工程量大，应该增加拨款，然而实际的情况是，不但没有增加河款，即便原有的经费也难于足额拨给。如永定河，其岁修经费定额为白银94，000余两，“自咸丰年间，军事日棘，部款难筹，或拨四分之一，或拨四分之二。至曾国藩所请，拨至四分之三，李鸿章所请，始能足复全额，而河工之废弛已深”   。

    作为防灾减灾的重要举措，清代河工水利建设的发展变化过程，始终与当时整个社会政治、经济的发展状况相一致。在社会稳定、国力强盛、吏治较好的时期，政府有能力，并且不断地兴举大工，挖河引水，筑堤造坝，治理水患。而在社会动荡，连年战乱，经费匮乏的年代，水利失修，洪灾不断，河工每况日下。李鸿章做直隶总督时，曾就清代直隶水利状况做过总结性回顾：

    我朝康熙雍乾年间，屡蒙圣祖仁皇帝、高宗纯皇帝巡行规画，特授机宜，迭命贤王重臣董理其事。先后历时数十年，官民用费千百万，浚筑兼施，节宣备至，始克奏功……乾隆以后，未兴大役。道咸以后，军需繁巨，更兼顾不遑。即例定岁修之费，亦层叠折减。于是河务废弛日甚。凡永定、大清、滹沱、北运、南运五大河，又附丽五大河之六十余支河，原有闸坝堤埝，无一不坏；减河引河，无一不塞。其正河身淤垫愈高，永定河在雍乾时已渐高仰，今视河底竟高于堤外民田数丈。昔人譬之于墙上筑夹墙行水，非一日已。而节宣西南路诸水之南泊、北泊，节宣西北路诸水之西淀、东淀，又早被浊流填淤，或竟成民地。其河淀下游，则仅恃天津三岔口一线海河迤出口，平时不能畅消，秋令海潮顶托倒灌，自胸膈肠腹以至尾闾，节节皆病。是以每遇积潦盛涨，横冲四溢，连成一片。顺、保、津、河各属，水患日重。  

    直隶的情况，实际也正是全国的缩影，它从一个侧面反映了清代河工水利发展演变的轨迹。

    在这里人们也许要问，晚清政府财政增长的收入哪里去了，为什么不用于河工。晚清财政收入增长的同时，其财政支出也在不断增加。除河工、赈灾等需求大幅增长而外，军费的开支迅速膨胀。进入19世纪后，中国社会大规模战争不断，其规模较大的战争，如封建统治者镇压农民的战事，白莲教起义，太平天国革命，义和团运动等；抵抗外国侵略的战争，如第一次鸦片战争，第二次鸦片战争，中日甲午战争，抗击八国联军等。清政府为此而支出的战争经费，数额巨大，少则白银数百万两，多则上千万两，甚至数亿两。请看下面示例：

    乾隆末嘉庆初镇压湘、黔苗民起义，仅湖南省用银即达1，090万两；

    嘉庆间镇压白莲教起义，用银2亿两；

    道光朝第一次回疆之役，用银1，100余万两；

    道光朝第二次回疆之役，用银730万两；

    鸦片战争，用银“一千数百万两”；

    镇压太平天国，清政府用银28，000余万两，钞760余万两，钱818万贯；

    镇压捻军起义，用银10，790余万两，钞700万两，钱900万贯；

    光绪初左宗棠新疆之役，用银4，820余万两；

    中法战争，清政府用银3，000余万两；

    中日甲午战争，清政府用银5，000-6，000万两。  

    上述战争经费，均为清政府财政预算以外之支出，即非正常财政支出。为适应战争需要，清朝军队不断扩充，人员增加，装备增加，军饷开支也由此迅速增长。在清政府的财政预算中，军饷支出占了极大的比例。如在光绪初年新疆之役结束后的较长时间里，新疆、甘肃仍然驻扎着大批军队，其军饷“各军每岁共需银一千一百八十余万两，遇闰加银九十余万两，”“通盘计算，甘肃、新疆岁饷耗近岁财赋所入之六分之一”   。仅这部分西北地区军饷的支出，就相当于清政府全年财政收入的1/6。

    除战争经费而外，对外赔款也是一项新增的晚清政府沉重的财政负担。在与外国侵略者的战争中，清政府大都以失败而告终，被迫签订丧权辱国的条约，割地赔款，其赔款数额巨大。参见42页表。

    从下表可以看到，随着中国民族危机的加深，对外赔款数额迅猛增长，仅甲午战争赔款与庚子赔款两项，其金额即高达近7亿两白银，几乎相当于清政府10年的财政收入。清政府每年不得不拿出大量白银偿付赔款，《辛丑条约》签订后，“新旧赔款，综计每岁所出不下四千数百万，合通国地丁之力，方足勉敷应付”   。

    由此可见，清政府扩大的财政收入很难满足迅速增加的支出需求，以致晚清财政在大部分时间里，基本处于捉襟见肘，收支不平衡的困难境地。

晚清政府主要对外赔款统计

    咸丰初年，清政府财政处于崩溃的边缘。据当时的户部奏称，“国家经费有常，自道光二十年以后，即已日形短绌，近复军兴三载，糜饷已至二千九百六十三万余两”。连年战争及巨额赔款的消耗，至咸丰三年(1853)时，“部库仅存银二十二万七千余两”   。清初战乱以后，户部存银从未有过如此之少。咸丰三年(1853)之后，由于“厘金”及海关税收的增加，清政府财政状况略有好转。甲午战争的失败以及《马关条约》的签订，清政府再度陷入严重超支的困境。据载，清廷“岁入之款，自同治以来，已增至八千余万，岁出之款，亦适相抵。迨甲午以后，每年陡增息债偿款两千余万。部臣多方罗握，每年仍亏短一千数百万两”   。此后，清政府财政经济每况愈下，拆东墙补西墙，赤字亏空数额越积越大。光绪二十七年(1901)，海关税务总司赫德在调查中国偿付庚子赔款能力时，对清廷的财政状况做了如下的描述：

    从户部残存的案卷中搜集到的最近财政收支报告中记载，岁入总数约为八千八百万两，而岁出据说要一亿零一百万两。岁入的四分之一以上用于偿付现有的欠债，而所需费用和岁入之间的亏空或差额，仍旧是一笔没有专款抵偿的欠债。  

    地方财政同样极其困难。自军兴以后，中央政府无力支应迅速上升的各种庞大开销，遂将日益沉重的财政负担，向地方政府转嫁。财政权力部分下放，各省可就地筹饷，自筹自支。同时不断地派拨财政任务，令地方政府分担中央财政支出。如对于不断增加的巨额战争赔款，清政府经常采取摊派的办法，命各省按照派拨数额，筹集经费，限期还款。在庚子赔款的偿付中，清政府即“派江苏省二百五十万两，四川省二百二十万两，广东省二百万两，浙江省一百四十万两，江西省一百四十万两，湖北省一百二十万两，安徽省一百万两，山东省九十万两，河南省九十万两，山西省九十万两，福建省八十万两，直隶省八十万两，湖南省七十万两，陕西省六十万两，新疆省四十万两，甘肃省三十万两，广西省三十万两，云南省三十万两，贵州省二十万两，计共一千八百八十万两”   。

    各地支出款项的大幅增加，导致地方财政的入不敷出。为此各地不得不以各种名目，向民间私征加派。清代实行了很久的协饷制度，也因此而逐渐瓦解。经济较发达地区，难以再持续地向边疆地区以及经济落后省份，以财政拨款的形式提供军饷。云南地处边陲，所需军饷“本省既无可自筹之法，不得不藉外省捐输协饷”。但到同治四年(1865)，浙江、江西、广东、湖南、四川、山西等地“积欠滇饷合计在六百万两以上”   。贵州也是军饷受协大省，各地欠饷严重，“自咸丰三年起，至同治四年止，各省欠解兵饷银八百八十九万三千七百三十两；咸丰四年起，至咸丰九年止，各省欠解军饷银四十三万四千两”   。不仅如此，各地由于财政的匮乏，地方政府应该上缴中央财政的税款，也时常迟解或拖欠不解。如道光二十三年(1843)时，各地拖延未缴部者，“共有一千九百四十一款，共银一千七十四万八千三百七十余两，钱一千一百三十余串”   。尽管清政府三令五申，严催严解，但并未能改变这种局面，甚至愈演愈烈。咸丰元年(1851)，户部奏报：“江宁、江苏、安徽各藩司，延未造报之款，自道光三年起，至今年八月止，竟至一千五十九款，银数至九百二十六万余两之多。”  

    在财政状况不断恶化的情况下，清政府将其财力首先应用于与巩固封建统治，挽救清王朝具有直接关系的方面。光绪朝财政支出“之大费有三，曰军饷，曰洋务，曰息债。息债岁约需二千余万，洋务约需二千余万，军饷约需三千余万。此三项已七千余万矣。此外国用常经，京饷旗兵饷需，及内务府经费，又各直省地方经费，亦几三千万”   。而治理河道，兴修水利的社会需求，则被放在了相对次要的位置。这方面的经费，经常项目的额度被不断地压缩和削减，临时性支出则非到迫不得已时不予拨款。咸丰朝由于军费的猛增，清廷曾有“停河工、事军务”的做法。   而在光绪朝，虽然黄河的泛滥更甚于前，但其“用款不及道光之什一”   。

来源：清史研究2005年第3期