古今救灾制度的差距与变迁

—专访中国人民大学清史研究所副所长夏明方教授

本刊记者阳敏

清朝的救灾制度是亮点

   《南风窗》（以下简称《南》）：在没有发达的资讯和信息传递网络的年代, 是怎样应时灾情、统计灾情的呢？

夏明方（以下简称夏:）：灾情上报制度至少从秦代开始就有了, 清代更加完备。比如某一个地方闹了灾, 地方官必须在45天之内, 将勘灾的结果汇报给朝廷, 制度还是非常严格的。民国时期军阀混战, 制度难以为继, 具体的灾情往往都是根据媒体报道, 数字不一定很可靠, 但是有大规模的死亡, 这一点是没有疑问的。

《南》:45天是不是有点慢?清朝的灾情上报是一个什么样的体制呢？

夏:按照当时的交通和通讯条件来说,速度还是比较快的。如果遇到特大灾害,地方政府也没有必要遵守这样公式化的程序, 可以采取特殊的措施, 根据受灾的情况, 先临时做一些赈灾工作, 同时向上级汇报。

从康熙朝开始, 皇帝就要求地方的督抚, 就是省一级的地方官, 每年必须有两次向朝廷汇报当地的雨水粮价, 这是一个最基本的制度。时间一般是夏、秋两季,比如降雨量多少, 粮食价格多少, 收成多少。这样, 皇帝就能够判断什么地方发生自然灾害。一旦灾害发生, 地方必须在规定的期限内把灾情逐级上报, 逾期严惩。这是报灾。报灾之后还要勘灾, 也就是确认灾害的等级, 是重灾、次重灾、还是轻灾、没有受灾。包括粮食收成也有等级, 收成是十分还是八分, 一般来说, 五分以下都属于受灾。

《南》:朝廷和地方政府一般会采取哪些赈灾手段？

夏:遇上大灾害, 朝廷一般是蠲免钱粮, 有时候全免, 或免一部分, 有时候缓征。另外, 地方上或多或少都要有粮食储备,遇灾时就可以用来赈济或平集。如果本地粮食不足, 可以请求朝廷到外省去调粮或采买, 朝廷也会根据情况把南方的漕粮截留下来调拨灾区。平时的米粮贸易, 经过一些关卡是要收费的, 这时候朝廷就颁布一些命令免税, 鼓励商人把粮食送到灾区销售, 还要求当地军队加以保护, 因为闹灾的时候米粮容易被劫。有时, 官府主要是发放一些银两, 让老百姓自己买粮。

其余还有各式各样的救济手段, 今天看来非常细致, 无微不至。比如, 灾民是整个房间倒塌, 还是半间房屋倒塌, 或是一面墙倒塌了, 朝廷都会根据损失情况的不同, 给予不同的救济。再比如, 地方政府办的粥厂就是一个临时性的收容机构,一般会设在交通比较方便的地方, 方圆五里、十里的灾民就会过来。有的地方是“ 放粮” , 灾民把粮食领回去自己煮食。灾民逃荒外出, 就变成了流民。流民多了, 会影响社会治安, 也会导致瘟疫流行, 所以流民多的地方, 也会办粥厂收留流民。为了防止瘟疫爆发, 政府和地方的绅士、绅商会制备中药丸子散发, 也会组织人员把死去灾民的尸体收集起来掩埋。还有的地方会专门设立“ 医馆” , 收治病人。

不过, 严重的水早灾害常常会引发农民暴乱或起义, 朝廷就会一手拿粮、一手拿刀, 加强军事戒备和武力防范。比如,1878年光绪年间的大早灾, 陕西是整个灾区的一部分, 正在督军西征的左宗棠就指示陕西巡抚谭钟麟, 要他一方面赶紧救济灾民, 另一方面严厉镇压饥民的骚乱。所以, 左宗棠是两手抓, 一手硬一手软。

《南》:以现在的眼光来看, 清代救灾制度是否有可取之处？

夏:清朝从报灾、勘灾到赈灾、善后有一套完备的程序, 这实际上是我们现在很多的地方政府都难以做到的。因为中央没有明文规定, 往往是灾害来了, 大家才反应。

像李鸿章搞洋务运动的时候, 因为他整天要搞海防、办工厂, 把雨水粮价的事儿忘了, 有时候拖到很晚才上报给朝廷,光绪皇帝就骂李鸿章, 说你直隶省近在咫尺, 雨水粮价汇报居然比新疆还要晚。可见, 即使晚清, 朝廷对这些制度还是比较关心的。当然清朝的制度在执行过程中也有问题, 但至少有这个制度在, 而现在许多地方, 往往是头疼医头、脚疼医脚, 与古人比起来还有不小的差距。

国外一些学者通过对18世纪清代救荒制度的研究, 对以往流行的有关中国古代政治制度的认识提出了质疑——原来一谈到中国的官僚制度, 就会想到“ 东方专制主义”, 就会认为皇权高压、灭绝人性,但是通过研究清朝的救荒制度, 却发现其中还有这么一抹令人拭目的光亮色彩。所以有人把18世纪的中国称为“ 福利国家” ,认为这是当时其他西方国家不可比拟的。

公开透明的民间义赈

《南》：晚清时期, 除了政府组织救灾,民间力量有参与吗？

夏:这要从光绪初年的大灾荒说起。当时, 皇帝年幼, 两宫太后主政, 华北五省的救灾工作实际上是由李鸿章居间主持的。由于灾情严重, 朝廷财力不足, 除了截留钱粮、发放帑银外, 还买卖官职，那时候叫“ 捐纳制度” , 筹集钱粮。同时,李鸿章也很支持、鼓励地方绅士捐助钱粮。国外传教士也组织了赈灾队伍, 到中国灾区救灾。总之, 社会各个方面都参与救灾,不光是官府。

《南》:晚清或民国时期, 民间力量参与社会救灾的情形是怎样的？

夏:民间救灾在刚刚兴起的时候, 有很多不足和缺陷, 但是, 到1920年代的

时候, 基本上就比较完善了。光绪年间,除了李鸿章组织的救灾, 东南沿海, 主要是上海、扬州、苏州、杭州、镇江、还有宁波, 以上海为中心, 地方上很多绅士、买办, 自己组织起来到社会上捐款, 捐完款以后派人送到灾区直接赈济灾民, 完全是民捐民办的形式—这在历史上是头一次出现, 当时说是“ 开千古未有之风气” 。

其实以前也有民捐民办, 比如明末清初崇祯和顺治年间的灾荒, 可以说是中国历史上最大的一次灾荒, 那时就出现了民间的救济活动, 特别是在江南地区很普遍。但那时都是当地人救济当地人, 不会超越地域的范围。而光绪年间的民间救灾, 是江南人跨越了江南的地域界限到华北救济, 利用的主要是江南的地方资源, 这种形式叫“ 义赈” , 是社会力量自己组织起来赈灾。

相比之下, 今天很多的民间救灾行为,实际是由政府组织的, 包括社会捐款, 也往往是政府行为, 换言之, 是政府主导民间救灾行为。两者有很大不同。

《南》:近代义赈的出现与当时特殊的国情脱不了干系吧？

夏：当时组织义赈的人, 在当地有很高的威望, 有许多常年从事慈善活动, 经验很丰富, 人们也相信他们。另一方面,西方传教士在中国的救灾活动, 使这些中国绅士很警惕, 他们担心西方传教士借用救灾进行文化侵略, “ 盗窃中国人的心” ,就起而与传教士对抗, 并且提出一个口号,叫“ 跟踪赈济”——传教士到哪里救灾,我们中国人也到哪里救灾, 而且我们一定要比他们做得好, 要把中国人的人心拉回来。

所以, 义赈的出现跟民族主义的情绪有关。当时《申报》上也有很多宜传, 有

社论、灾区通讯、灾区报道, 也有广告。捐款人的姓名、数目, 都会登出来, 也就是《征信录》。登报以后, 大家都会知道,募捐的人有没有贪污, 有没有把钱用到实处。

《南》:这样一来, 整个募捐和救灾的过程就公开化了, 可以获得民众的信任。

夏:对。完全公开, 从捐款到最后的支出细目, 到派什么人去救灾, 整个过程都非常透明。事后, 出一本书, 书中内容包括当地的灾情、救灾的措施、捐款人姓名以及捐款的去向, 在社会上公开让大家监督。

《南》:义赈的一整套机制是不是模仿西方传教士的比如《征信录》等等。

夏：很多人以为是这样, 实际上不是。《征信录》我国早就有了, 至少清前期就出现了, 我们找到了很多鸦片战争前的《征信录》。不仅是救灾用它, 一些慈善组织也用。后来, 《征信录》只不过是借了《申报》这样的媒体, 更加公开化了。

《南》:当时民捐民办与官府没有任何干系吗？

夏:民间救灾的人知道当地官府会欺瞒灾情, 像地保之类, 所以他们到了村里根本不理地方官, 自己挨家挨户去调查,一旦发现哪家有人已经奄奄一息, 就马上把钱粮发下去, 效率很高。李鸿章当时是持默许的态度, 他忙着海防、洋务, 有人管他很乐意。

《南》：在救灾这个问题上, 中国民间的救灾机构与传教士之间一直处于对抗的状态吗？

夏：刚开始是不合作的态度。传教士把他们的救灾经验告诉中国绅士, 希望他们照做, 但是中国这边说, 我们有的东西比你们还好, 不采纳。后来双方渐渐有了合作。到年华北大早灾的时候, 成立了正式的“ 中国华洋义赈救灾总会” ,

它是全国统一的民间联合救灾组织。实际上, 局部合作更早时已经开始了, 比如清末的“ 上海华洋义赈会” 。

民国时期, 很多政府官员、学者和社会名流都参与了民间救灾, 比如中国华洋义赈救灾总会的任会长梁如浩、颜惠庆、王正廷、孙科等, 后面的几位先后在北洋政府或国民政府担任过要职。有些专门搞义赈的人, 后来也被国民政治委托办灾,比如章元善，长江水灾的时候, 国民政府邀请他参与管理水灾救济方面的工作。

政府主导模式不可或缺

《南》：解放后, 这些义赈组织都被改编或取消了, 采取了政府主导的救灾模式。

夏:对。解放后, 我国主要是通过政府来组织力量进行救济的。但救灾的基

本模式早在战争年代就已经创建起来了,而且也取得了很大的成功。例如到1942到1943年, 太行山边区发生了大灾荒, 当时在那里主持工作的邓小平, 依靠边区政府的力量组织救灾, 非常成功。

当时是抗战最艰苦的时候, 国民党实施经济封锁, 日军也扫荡, 外来的资源基本上被切断, 整个边区处在政治、经济最艰难的时候。饥荒影响很大, 很多地方死了人, 也有人逃荒, 甚至跑到敌占区, 有的地方还发生了骚动, 形势十分严峻。刚好那时候延安在搞“ 大生产运动” , 太行边区积极响应, 并和救灾度荒联系在一起,包括组织合作社、互助组等形式, 最终扭转了局面。

通过政府组织, 把全民的力量调动起来, 可以有效地抵御灾荒。比如, 以前吃野菜, 一般都是灾民的自发行为, 但太行边区是通过政府组织, 大家统一把树叶采集起来分配给灾民。这样做的好处, 就是人多力量大, 收获大, 分配也比较公平。先前你剥树皮, 不是你家的树你还不能剥,但是如果有政府组织, 这样的问题也就不存在了。

《南》:政府主导的救灾模式有无不足之处？如何改良？

夏:任何一种救灾的模式都有自己的特点, 也都有自己的局限。从历史上看,

民间自主的救灾机制, 总的来说的确比“ 官赈” 的效率要高得多, 清末民国时期甚至取代了官府而成为救灾领域的主导性力量, 有时连国家的赈济行为也要依赖前者。但民间救灾最主要的人力、物力资源是靠劝募、捐赠和民众的志愿才获得的, 其规模毕竟受到很大限制, 尤其在经济不发达的时候。因此, 对于那些特大型的或毁灭性的灾害, 单纯依靠民间的力量远远不够。

政府主导的救灾模式, 恐怕在任何时候都是不可或缺的, 尤其在面临特大灾难之时。但如果没有完善的制度和有效的监督约束机制, 那么救灾活动就会和其他领域一样, 极易于成为官僚主义和贪污腐败的温床。长此以往, 不仅极大地抑制了民间救灾力量的培育和成长, 不利于充分动员社会的力量, 还会造成灾民对政府的依赖心理, 不利于从根本上提高自身的防灾意识和抗灾能力, 形成恶性循环。所以, 问题的关键不是要不要政府救灾形式, 而是建立一个什么样的政府救灾形式, 如何更有效鼓励、扶植和培育独立自主的民间救灾力量。这样一方面可以相互合作, 大大减轻政府负担, 另一方面也可以互相竞争、监督, 共同促进中国减灾事业的发展。

杨敏：《古今救灾制度的差距与变迁—专访中国人民大学清史研究所副所长夏明方教授》，《南风窗》（半月刊），2006年10月上。