邬文玲

    养廉银制度是清朝独创的一种财政制度，从雍正元年(1723年)到宣统兰年(1911年)，这一制度延续了将近两百年之久，对当时的政治、经济、社会生活诸方面发生过一定影响。

一

    康熙(1662-1722年)期，各种社会弊端日益暴露，尤其是吏治的日趋败坏、财政的亏空和人民的不满日益加深，从而危及到清朝时统治。康熙帝晚年，虽已洞悉弊情，但却不及亲手予以解决。

    雍正帝即位以后，在政治、经济等方面进行了整顿和改革。针对不合理的低俸制度和地方财政制度所带来的弊病，大力倡导养廉银制度。

  养廉的起源，由来已久，早在满州贵族入关以前，关于支给官吏养廉的记载，便已见诸正史。清朝初年，直省官吏沿袭旧例，于正俸以外，私取养廉；康熙帝虽默认其事实，但由清廷或上司正式议定养廉银数，使其制度化、公开化、合法化，则实始于雍正(1723-1735年)初。雍正帝在御极之初，便研求治道，尤患下吏的疲困。因此，他承认既成的事实，令耗羡归公，严禁加派；各省亏空逐年清理完补，并支给地方官养廉银两，以改善其待遇。

    .养廉银制度包括两部分内容:一是将原来全部被地方官吏贪污鲸吞的耗羡银两提解归公，上交藩库。二是把各省归公之后的耗羡银两的大部分拔给各级官员养赡家口之用，称之为“养廉银”；其余部分用来弥补地方钱粮的亏空和解决行政经费的困难。这两个部分是密不可分，相辅相成的。

    最早提出耗羡归公建议的，是川陕总督年羹尧。康熙六十一年(1722年)，他和陕西巡抚噶什图向朝廷奏告：“秦省火耗每两有加至二三钱、四五钱者，请酌留各官用度，其余俱捐出，弥补亏空。”康熙帝怕担当加赋罪名，即批谕“断不可行”，故此作罢。雍正元年(1723年)，山西巡抚诺岷比较完整地向朝廷提出了实行耗羡归公和养廉银制度的建议，并得到雍正帝的支持，在山西省率先试行。雍正二年，高成龄上奏力倡推广养廉银制度，雍正帝对此大加赞扬，并力排众议，下了一道长篇谕旨，表明自己对养廉银制度的看法。其要旨有四：第一州县征收耗羡是非法的，但由于官俸微薄和经费不足，又暂时不能取消它；第二，由耗羡引起的加派横征带来了官吏的贪污、国库的亏空和农民负担的加重等弊端。第三，要剔除这些积弊，就必须实行耗羡归公，从而把耗羡银两的控制权由州县转到各省督抚的手中，一改过去“州县存火耗以养上司”为“上司拔火耗以养州县”，变无限制的苛征为有限度的轻取；第四，耗羡不属正赋，故耗羡归公乃“一时权宜之计.，将来亏空清楚、府库充裕、有司皆知自好，则提解自不必行，火耗亦可渐减，……以至于尽革”。所以雍正帝认为实施养廉银制度的好处是:“上不误公，下不累民，无偏多偏少之弊，无苛索横征之扰，实通权达变之善策”。(《上渝内阁》，雍正二年七月六日)于是，他把养廉银制度作为整顿吏治和财政的突破口，毅然谕令“通行天下”。遂成为雍正帝即位后第一桩进展迅速、绩效斐然的政举。

    在实现耗羡归公的前提下，各省大小官员的养廉银数额也就逐步地确定下来。雍正帝依照“奖廉惩贪”的原则，主张厚给养廉银两，其理由是:官员“从容不窘，则自然不贪”；别是对那些居官廉洁、勤于政事的地方大员更予从优，以资鼓励。如立有首创之功的山西巡抚嘟民每年时荞廉银额高达31700两，河南巡抚田文镜的养廉银额达28900余两。各级官员的养廉银额是按官职高低、事务繁简、地方冲僻和耗羡多少等标准来确定的。一般说来，雍正年间总督每年的养廉银为2万两左右，巡抚为15000两左右，布政使为1万两左右，按察使为8000两左右，道府为5000两左右，州县为一二千两。因而，地方官员的岁支养廉银额超过了他们各自俸银的数倍、数十倍乃至100多倍。由此可见，养廉银制度实施后，地方大小官员的俸薪收入有了明显增加，对以前的低俸制度作了一次大幅度的调整。这笔巨额的财政经费，几乎全部从归公后的耗羡银两中支付。

    中央官员的养廉银，施行的时间晚于地方，其数额远远少于同级地方官员。按规定，无论是中央官还是地方官，一般都按季支领养廉银。也有个别地方或单位是按月支取的。

    养廉银的用途，主要是供大小官员养赡家口。对于督抚来说，还要从中抽出一部分作为延请幕宾、犒赏兵丁和公出盘费之用。

养廉银的财源，绝大部分来自各省的耗羡银两。耗羡收入少的省份，则由盐规、茶规、税羡或正项中解决。

二

    养廉银制度全面实施以后，究竟有没有积极的社会效应？这是一个颇多分歧的问题。客观地说，它在实施的初期阶段，具有明显的效果，具体表现为：

    第一，吏治有所澄清。雍正帝一方面采用严刑峻法来对付贪官污吏，另一方面通过实施养廉银制度，增加大小官员的俸新收入和地方的财政经费.以此打消他们恣意贪污苛索的种种借口。因此，在雍正帝的威严执政和妥善管理之下，清初官吏的贪污纳贿之风得以缓和，吏治状况有了转机。

  第二，财政状况有所好转。养廉银制度改变了长期以来各级官府公私费用无所出的不正常的状况，使它们有了经常的、合法的经费来源，使清朝政府的财政制度进一步健全起来。从此，清朝的财政经济出现了“库帑渐见充裕”、“国家财用充足”的好前景，为乾隆时期(1736-1795年)的经济繁荣奠定了坚实的基础。

第三，农民的负担有所减轻。在实行耗羡归公的过程中，各省普遍降低了耗羡的分数。养廉银制度建立以后，又对各项陋规进行了查禁和裁革，规定各级官吏除傣给与养廉银以外，原则上不得另有所取，使得长时期以来漫无限制的私征加派受到了约束，人民的负担有所减轻。在实施养廉银制度以前，耗羡和杂派繁多。雍正三年(1725年)六日，川陕总督岳钟琪在一份奏折里，详细地开列了这两省五花八门的杂派项目竟达30多种，吏役头人层层侵剥，民间派银数目实在难以核实吕养廉银制度实行后，各省的耗羡定额普遍降低，一般加一、加二，个别省份加三，后来都统一为加一。各种杂派也大为减少，如有官吏继续加派，一经查出，即受严惩。

三

    雍正帝大力倡导的养廉银制度，毕竟只是一种权宜之计，不可能正本清源，不可能将社会积弊一扫而空。这有制度之外的原因，也有制度本身的因素。兹略述养廉银制度本身存在的弱点。

    第一，养廉银两既然是政府给予各级官员的生活补贴，那么，它就应阵像原俸那样，从国家正项中支出，而不应该用非法的耗羡银两来支付，这是清代养廉银制度的最大弱点。雍正将归公后的耗羡收入作为各级官员的养廉银两，实际上是把增加官员俸薪的全部负担，都用法律形式转嫁到农民的身上，使之成为变相的公开的贪污行为。因而，在实施养廉银制度后，农民的负担虽略有减轻，但仍然很重；地方官吏的贪污和苛索虽有所抑制，但依然存在；“日见侈靡”的吏治虽有澄清，但未能根治；养廉银制度虽然取得了一些社会成效，但不能持久。诚然，耗羡归公把地方官吏暗中无节制的苛取变为国家的公开的有限量的征收，是法制上的一个进步，但不宜估价过高。

    第二，内容不完备。主要以各级官员的养廉银数额而言，总督、巡抚的养廉银额定得过高，而府县官员的太低。尤其是不入品级的吏胥差役却未定给养廉银，于早一他们照旧横乡里、鱼肉人民。另外, 养廉银也同原俸不一样，定制之后，永无变化，并不随着物价的上涨而提高。

第三，组织不健金。从养廉银制度推行的过程来看, 清廷并没有成立有关的组织机构，也有指定专人负责, 而主要依靠雍正帝的意志来强力堆行，致使乾隆中叶以后，贪污之风故态复萌，井成愈演愈烈之势。与此相应, 清王朝也由它的鼎盛时期而步可衰落阶段。

责任编校：交常平

转载自：《史坛纵论》