《清代监察法及其效能分析》从监察体制、监察运行机制、监察范围、监察官选拔与管理等各个方面分析了清代监察机制的法律化运作。清代前期，其监察法执行的效果*明显，对于提高行政效率、惩奸举贤、察吏安民、维持清代近三百年的统治，发挥了积极作用。但是，作为封建专制制度的产物，清代监察法有其固有的局限性，尤其是在乾纲独断的专制主义*发展的清朝，监察法的实施、监察机构职能的发挥、监察成效的大小，无不与君主之意志、党争之消长，以及监察官的个人能力品行有着直接的关系。特别是清代后期，官场腐败不堪，法律规定与法律实践严重脱节，监察法几成具文。其中缘由，令人深思。

焦利，国家行政学院科研部副主任，《国家行政学院学报》主编、编审，中国政法大学法学博士。曾任国家行政学院法学教研部副主任。长期从事中国法律史和监察法制史的研究，主持或参与*或省部级课题十余项。曾参与国家重点文化工程《清史》纂修之《法律志》部分“典志组”的工作，参与《清代法律史料长编》的史料搜集整理和《监察法》部分的起草；参与世界银行第四期技术援助项目《监督制度创新》的研究、教育部重点研究项目《中国古代监察法史》和司法部重点研究项目《中国近代行政监察制度与法制研究》的研究；主持国家行政学院院级课题（省部级）《反腐败的*立法与*合作问题研究》《中国近代行政监察法律制度研究》等。长期应邀在中央电视台“社会与法”频道“法律讲堂文史版”担任主讲嘉宾，并被*授予“*引导力奖”。

绪论

第一章中国古代监察法律体系的逐步完善

第一节萌芽阶段：先秦时期

第二节初创阶段：秦汉时期

第三节曲折发展阶段：魏晋南北朝时期

第四节成熟阶段：隋唐五代时期

第五节强化阶段：宋元时期

第六节严密阶段：明清时期

第二章清代监察法律体系考察

第一节清代监察法的发展沿革

第二节监察法典：《钦定台规》

一、《钦定台规》的结构与内容（以光绪朝为例）

二、《钦定台规》的法律意义

第三节专门监察法规

一、《都察院则例》

二、《五城巡城御史处分例》

三、《巡方事宜》

四、其他

第四节其他配套法律法规

一、国家立法

二、部院立法（各部院则例等）

三、专门事项立法

四、地方法规——省例和其他有关规章

五、谕令和诏令

第三章既高度集权又相对独立的监察体制

第一节高度集中的垂直领导体制

一、皇帝握有最高监察权

二、皇帝独揽都察院的人事权

三、官吏惩戒权高度集中于皇帝

第二节科道合一、相对独立的监察体制

一、科道合一

二、都察院相对独立

第三节自上而下、网络密集的监察模式

一、中央监察执法机构

二、地方监察机构

三、负责专门事务的监察机构

第四章清代监察运行机制考察

第一节清代监察法实施程序中的法律规定

一、对各部院公文办理的监察程序

二、对官吏的纠举弹劾程序

三、官、民检举与控告的程序

四、官员申诉程序

第二节清代保障监察法实施的规定

一、御史出巡之规定

二、御史不兼部院事务之规定

三、“风闻言事”之规定

四、实地监察各部公务之规定

第五章监察官职责及监察范围的法律化

第一节参议国政，监督立法

第二节参与会审，监督司法

第三节督催审计，监督财政

第四节纠举弹劾，监督吏治

第五节监督科举，维护礼仪

第六章对监察官管理的法律化

第一节对科道官的铨选立法

一、基本要求

二、年龄

三、出身

四、考选

五、引见

六、任命

七、对监察官人选的其他限制

第二节对监察官的考核立法

一、对在京监察官员及督抚的考核：京察与考满之法

二、对地方监察官员（不包括督抚）的考核：大计

三、京察、大计的考绩内容与结果——四格六法

第三节对监察官的奖惩立法

一、奖励

二、处罚

第七章清代监察法的特点与价值

第一节清代监察法的特点分析

一、清代监察法与其前代监察法的共性

二、清代监察法与前朝相比更具系统性

三、清代监察法与前朝相比更具权威性和规范性

四、从三独坐到三跪九叩——清代监察法更具专制性

五、清代监察法具有明显的民族歧视性

第二节清代监察法的价值分析

一、清代监察法中的技术性遗产

二、清代监察法中的文化性遗产

第八章清代监察法的效能分析

第一节清代监察法实施的有效性

一、清代监察法的施行在整肃吏治方面发挥了积极作用

二、监察官在沟通上下、安抚百姓方面发挥了重要作用

三、监察官的建言献策，促进了清朝的立法建制

四、司法监察鞭策各级官员公正执法、慎刑恤狱

第二节清代监察法执行的局限性

一、虽有典章美备，无奈终成具文

二、纵然法网细密，网漏吞舟之鱼

三、君主乾纲独断，监察左右为难

四、官吏因循推诿，监察力度有限

五、沦为党争之具，监察因人而异

第九章影响清代监察法效能的诸因素

第一节经济因素对清代监察法的影响

一、农业经济的影响

二、俸禄制度的影响

三、“滋生人丁永不加赋”政策的影响

四、捐纳制度对监察法的影响

第二节中国传统文化对清代监察法的影响

一、清代监察法的文化渊源

二、清代监察法的立法思想

三、道德型政治对清代监察法的影响

四、自律型文化对清代监察法的影响

五、官场潜规则对监察法的影响

第三节专制政治对清代监察法的影响

一、专制政治导致清代监察法的盲点

二、专制政治导致清代监察法的单向性与封闭性

第四节特权制度对清代监察法的影响

一、宗室贵族特权

二、官僚缙绅特权

三、绅衿特权

四、满人特权

第五节胥吏擅权对清代监察法实施的影响

第六节清代监察法镜鉴

一、法律是工具还是权威？

二、法律的权威性来自法律的平等性

三、法律的权威性来自法律的执行力

四、吏治的蚁穴之溃

五、作为大系统中的小系统，监察法不可能独善其身

六、准确把握法制完备与法贵简当的关系

七、立法的目的决定法律的实施效果

结论

一、在清朝所处的特定历史条件下，监察法是必不可少的治国之具，

而且也是符合国情、行之有效的治国之具

二、清代监察法立法详备，保证了监察活动的有法可依

三、慎选监察官，以保证监察法实施的效果

四、政治制度决定了监察制度与监察法之兴废

主要参考文献

附录一：《大清会典事例》之《处分例》（节选）

附录二：《大清律例》中与监察有关之规定（节选）

中国封建统治者为了使其监察机关的监察活动有法可依，历代都比较重视监察立法工作。中国古代监察法是中华法系的重要组成部分。它上自秦汉，下到明清，历经两千多年而不间断。在漫长的历史演进过程中，其体制之健全，沿革之清晰，规制之详密，实为世所罕见。它不仅在整饬吏治和巩固封建专制统治，维护封建社会的稳定和发展方面发挥了重要功能，而且，也为后世积累了丰富的法文化遗产和可资借鉴的宝贵经验。

清代监察法是中国古代监察法的*发展阶段，在维护多民族的、统一的封建大国的政治稳定和社会发展方面发挥了重要功能，为后世监察立法和监察制度的发展提供了很多值得参考和借鉴的经验与教训。例如,清朝制定的《钦定台规》是中国监察法制史上*部以皇帝名义颁布的、*完整*系统的一部监察法典，更是一部关于中国古代监察机关的性质、地位、建制、职能、任务、监察程序、监察官的选任、迁转、纪律、责任和对监察官的考核的系统性极强的法典。总之，其体系之*、内容之广泛、条规之具体，实为古代监察法之翘楚。由于中国古代监察法经历了两千多年没有间断的历史发展过程，积累了丰富的法律文化资料，是中华法制文明宝库中具有丰富内涵的宝藏，而清代监察法又是中国古代监察法发展的*峰，因此，着重挖掘清代监察法的内在资源，比一般地研究古代监察法制更有价值，也更有实效。

但是，现有的中国古代监察法研究中，基于“清沿明制”的认识，一般学者在研究中倾向于将明清两朝相提并论，甚至将二者视为一个法律研究的同一体。其实，“清承明制”并不意味着清代对于明代的立法是简单地照搬照抄，特别是清朝中后期，随着统治者治国经验的不断丰富，其法律与明代相比已有很大不同，具有鲜明的个性，体现了封建法制的*和少数民族统治的特色。清代都察院的确是仿明制而建，但与明朝都察院相比，同样有许多不同之处：一是左右都御史、左右副都御史均为复职；二是把明朝具有封驳职能的六科并入都察院，六科给事中成为“清望之官”，封驳之职几废；三是都察院按省区分为十五道，清末增至二十道（明为十三道），清代各道与明代*的不同是御史出巡制度的*终废革；四是增设五城察院和五城兵马司，分管本城区的治安；五是增设宗室御史处、稽查内务府御史处，分别监察宗人府和内务府的事务。

王天有：《中国古代官制》，商务印书馆2004年版，*74~175页。

正是基于前述研究现状和本人对于清代监察法的浓厚兴趣，笔者想要通过拙作全面梳理和揭示清代监察法的法律体系与文化渊源，探讨清代监察法的成败得失，对监察法进行文化与制度相结合的综合性研究，阐明清代监察法的指导思想，剖析监察法律法规的制定和实施状况，借以考察清代监察法制对于封建国家权力运行的规范和控制作用，总结清代监察法制的历史经验与教训及其发展的规律性，等等，以期能为我国当代监察法律体系的建设和廉政法律文化的完善提供历史参考与借鉴。

因清代的监察立法大都集中于入关后和清末变法修律以前（清末的法律改革，因保留了都察院等原有监察体制，有关监察法方面的变动不大），故本书的研究内容将主要限于清入关以后的顺治朝至光绪朝之间。其他一些需要深入研究的相关问题，将留待以后继续探索。